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La tiranía de los rankings internacionales

La tiranía de los rankings internacionales

16 de agosto de 2018 | Búsqueda | enlace original

Los índices internacionales están de moda. Bajo la aparente simpleza de un número, ordenan países (o instituciones) en función de su éxito relativo en diversas dimensiones: desarrollo humano, calidad de la democracia, facilidad para hacer negocios, prestigio educativo, capacidad de innovación, etc. Ninguna característica relevante de la vida contemporánea logra eludir esta tendencia planetaria ni ninguna organización de alcance internacional parece escapar a la tentación de tener su propio índice, como producto estrella que permite ocupar, fugaz pero rutilante, los titulares de los principales medios de prensa.

Su atractivo radica en la simpleza. Como si leyéramos la tabla de posiciones del campeonato uruguayo los lunes en la mañana, los índices pretenden arrojar luz sobre el éxito relativo de los países en un momento del tiempo. Sin mayor formación y conocimiento estadístico, los rankings internacionales llevan a juicios de valor sobre el desempeño de un país que inflama debates, aunque muchos de los participantes no cuenten con una idea clara sobre la forma en que se construyen los indicadores, cómo combinan distintos aspectos constitutivos del problema —por ejemplo, cómo el Índice de Desarrollo Humano (IDH) agrega en un solo número el ingreso disponible, nivel educativo y el status sanitario— y cómo la evolución de cada uno de ellos determina el lugar que ocupa un determinado país en el ordenamiento internacional.

Resumir fenómenos complejos para su comprensión pública es, por supuesto, un objetivo loable. En los informes que acompañan la publicación de cada ranking, las instituciones proponentes suelen explicar con detalle y solvencia las opciones metodológicas tomadas y las limitaciones inherentes a la propia construcción del indicador. No es usual que señalen las debilidades de sus rankings, en el sentido de explicitar qué tan creíble resulta que un país A se encuentre por encima de otro país B. Este tipo de precisión poco espacio ocupa en la discusión pública, donde comentaristas y hacedores de políticas se guían, con demasiada frecuencia, por el subibaja de los rankings anuales.

Cuando el objetivo de la política es incidir en el índice, y no en los rasgos sustanciales que se supone desea medir, puede desencadenar efectos perversos. Hay casos extremos. Rwanda cuenta con un ministerio cuyo objetivo es mejorar la posición del país en el ranking internacional que arroja el índice Doing Business, publicado por el Banco Mundial. Lo cierto es que los rankings no son inocuos y su interpretación pueden llevar a juicios de valor desafortunados.

Un emergente del problema fue la crisis desatada a comienzos del año en torno al Índice Doing Business. Paul Romer, a la sazón economista jefe del Banco Mundial, arrojó dudas sobre la pertinencia de cambios metodológicos que generaron alteraciones en el ranking, en perjuicio en especial de países como Chile e India. Sus comentarios levantaron sospechas de manipulación en contra del gobierno de Michelle Bachelet, desencadenando una airada protesta del gobierno chileno y la salida de Romer del cargo. Más allá de la repercusión pública, el episodio sirve para calibrar hasta qué punto los ranking internacionales se han transformado en piedra angular de los debates públicos.

Lo preocupante no es el indicador en sí. Todos los días utilizamos indicadores y variables que resumen información y permiten tomar decisiones. El problema radica en el énfasis en los cambios relativos año a año, peligro que se ha advertido desde la investigación académica.

Investigadores de la Universidad de Oslo desarrollaron una investigación —cuyo título he tomado prestado para esta columna— donde muestran que la lectura de los rankings basados en índices compuestos son conceptualmente débiles y las diferencias en el lugar que ocupan distintos países no son robustas, en tanto omite el problema básico de la presencia de incertidumbre y errores de medición subyacentes. Por ejemplo, el clima de los negocios no se define por las variables que integran su índice —facilidad para abrir una empresa, manejo de permisos de construcción, mecanismos para resolver insolvencias, etc.—, sino que estas variables son una aproximación a un problema complejo y multifacético. Como toda aproximación, se encuentra sujeta a imprecisiones. Al considerar la incertidumbre subyacente, los autores muestran que los rankings son estructuras débiles y que no es posible identificar con razonable certeza diferencias entre países que se encuentran cercanos en el ordenamiento.

Por ejemplo, los autores encuentran que el IDH identifica bien los países que se ubican en el fondo del ranking, donde predomina el África subsahariana, y entre quienes están en su parte superior. Sin embargo, no es creíble la posición exacta de cada uno de ellos. No debería inferirse que la calidad de vida de Noruega es nítidamente mayor que en Canadá, aunque el país escandinavo se ubica en el primer lugar del ranking y el norteamericano en el décimo.

La imprecisión se acentúa a “mitad de tabla”, lugar que suele ocupar Uruguay en muchas comparaciones internacionales. En este tramo, no se puede afirmar con un 95% de certeza que Argentina y Chile (únicos países clasificados como de desarrollo humano muy alto en América Latina y el Caribe) se encuentren mejor que Uruguay, ubicado unos escalones debajo. En estos puestos intermedios, variaciones en algunas pocas posiciones deberían interpretarse con cuidado. Su significado es vidrioso.

El ordenamiento que surge del índice estrella del Banco Mundial, Doing Business, es todavía más impreciso. Los investigadores encuentran que para el 80% de los países ubicados en los tramos intermedios de la escala, donde está Uruguay, el ranking es débil y poco robusto. Su conclusión es terminante: el índice no hace un buen trabajo para distinguir entre los marcos regulatorios para hacer negocios entre la mayoría de los países. El índice puede discriminar en forma adecuada el grupo del 10% de países con mejores “climas de negocios” y el grupo del 10% con peores “climas de negocios”. Pero no hace un buen trabajo para ordenar a la mayoría de los países que se ubican entre ambos extremos.

El amor contemporáneo por los rankings internacionales no está exento de riesgos. Con demasiada frecuencia pequeñas variaciones en las posiciones ocupan el centro de la escena informativa, son festejadas con desmesurado alborozo o cuestionadas con punzante celo. El ordenamiento de los países a partir de un índice sintético transmite una idea de falsa precisión. También moldean políticas y generan incentivos a actuar sobre el indicador y no sobre el problema sustantivo que pretende medir.

La última rendición de cuentas

La última rendición de cuentas

15 de agosto de 2018 | la diaria | enlace original

En estos días se cierra una etapa de discusión sobre la última Rendición de Cuentas del presente período de gobierno. En un contexto en el que la educación ocupa un lugar central en la retórica de los distintos actores políticos, este proceso legislativo se caracterizó por su carencia de intercambios sustantivos sobre el futuro de la educación pública. Como en una mala obra, todos los actores parlamentarios conocen el final y el camino se llena de intrascendentes gestos rituales, en un intento por contener el malhumor de quienes no pierden la esperanza de lograr cambios en el desenlace.

Sí, es innegable que desde 2005 se instrumentó un incremento sustancial en el gasto educativo, que pasó de aproximadamente 3,3% a 4,5% del Producto Interno Bruto (PIB), con algunas diferencias en las estimaciones según los rubros que se incorporan en el cálculo. Pero el argumento esbozado no informa sobre un problema endémico del gasto público uruguayo, cuyos orígenes se remontan a la caída abrupta del gasto educativo que comienza antes del golpe de Estado, se consolida en la dictadura y muestra dificultades para recuperarse luego de la apertura democrática. En 2005, el gasto público en educación se encontraba en niveles paupérrimos, como lo pone en evidencia cualquier comparación internacional. El quiebre de esta tendencia es remarcable, pero no justifica la inacción presente y la ausencia de respuestas presupuestales sólidas.

Uruguay sigue mostrando una inversión deprimida cuando se lo compara con países con un nivel de desarrollo similar o algo menor. Muy lejos del 6,5% que en promedio invierten países como Argentina, Brasil, Colombia, Chile y México; o del 7,5% de la modélica y tantas veces citada Finlandia. Es claro que el país tiene resultados educativos no deseables en muchas pero no en todas sus dimensiones. También es claro que parte del problema sigue siendo su dotación presupuestal. Negar este aspecto es imponer una exigencia sobre el sistema educativo desmedida dados los recursos con que cuenta.

Ante un contexto que cambia a velocidades aceleradas y estudiantes cuyos requerimientos e intereses no son inmutables en el tiempo, las instituciones educativas tienen que generar estrategias de transformación, y está muy bien que la sociedad uruguaya le exija al sistema educativo.

Sucede que el último quinquenio, además de los magros incrementos presupuestales, trajo consigo otra “innovación” en la técnica presupuestal, que atenta contra cualquier proceso endógeno de transformación: un presupuesto quinquenal definido sólo para dos años (2016 y 2017) y una insulsa promesa de “veremos” para los siguientes tres años. Las instituciones de educación pública se vieron sometidas a niveles de incertidumbre de corto plazo, inconsistentes con implementar programas innovadores de largo plazo. Sus horizontes se acotaron: más que pensar en el quinquenio, fue necesario pensar en cuál sería el presupuesto del año entrante.

Quizás diseñado como instrumento que permitiera licuar las tensiones internas al gobierno durante la Ley de Presupuesto, terminó cercenando cualquier capacidad de planificar mínimamente procesos de cambio e innovación en el ámbito educativo. La generación y transmisión de conocimiento, sustrato básico de la educación y en particular de la educación superior, exige planificar en horizontes largos. No hay resultados inmediatos, las decisiones de hoy deben madurar para transformarse en logros. O, incluso, en fracasos. Al final del día la innovación implica asumir riesgos, y un resultado posible es no alcanzar los objetivos trazados.

En el caso de la Universidad de la República (Udelar), como sospecho que sucede también en el resto del sistema, los montos y la asignación de créditos presupuestales por dos años es un desincentivo expreso para asignar los recursos a políticas con gran retorno social pero que requieren inversiones sostenidas, aunque no necesariamente cuantiosas, en el tiempo. ¿Cómo apostar a financiar nuevas carreras si no existe la certeza de contar con los recursos para sostener sus últimos semestres? ¿Cómo aventurarse a crear nuevos equipos de investigación de calidad en el interior del país si no se puede prometer inversiones incrementales que aseguren su funcionamiento, en la medida en que los docentes toman costosas decisiones de radicación? ¿Cómo diseñar nuevos dispositivos de atención a los estudiantes para reducir el abandono cuando no es posible saber si al cabo de dos años será viable escalarlos?

Ante la ausencia de certezas sobre la disponibilidad de recursos, es razonable que las instituciones opten por atender objetivos de corto plazo, aunque su impacto en el funcionamiento global resulte menos prometedor. Es empezar lo que se sabe que será posible culminar, eliminando del conjunto de opciones las más riesgosas, que exigen mayores esfuerzos sostenidos, pero que potencialmente también son las que más frutos pueden dar.

El panorama es todavía más oscuro, porque se avecina el año electoral y el cambio de autoridades. A los cinco años que culminan en 2020, debe agregarse dos de incertidumbre adicional. 2020, con cambio de gobierno, será un año de discusión de la nueva ley presupuestal, cuyos efectos podrán reflejarse recién en 2021. Son prácticamente siete años sin horizontes presupuestales, con dotaciones acotadas y, además, anuales. Difícil que cualquier cambio educativo logre penetrar esta telaraña de desincentivos y errores de diseño.

En el camino, no sólo se sacrifican nuevas políticas, sino que se arriesga con desandar otras. En programas incipientes y con bajo grado de consolidación institucional, el estancamiento implica retrocesos. Permítanme citar dos ejemplos para ilustrar.

El esfuerzo de la descentralización universitaria, programa que obtuvo un financiamiento importante en los quinquenios anteriores, presenta hoy varios y tangibles resultados. La distribución geográfica del conocimiento ha cambiado, con núcleos de docentes de alta dedicación distribuidos en el país. Entre 2010 y 2016, las inscripciones de estudiantes a los servicios universitarios se incrementaron 40.6% (17.687 en 2010, 24.876 en 2016), mientras que el aumento en el interior superó el 170%. La Udelar no sólo da cuenta de la mayor parte de los estudiantes de educación terciaria y superior en el interior, sino que también es el principal motor de la expansión de la oferta educativa. Según los anuarios estadísticos del Ministerio de Educación y Cultura (MEC), en 2016, un total de 4.892 estudiantes comenzaron estudios universitarios en el interior, 4.350 de los cuales lo hicieron en la Udelar. En 2011, el total de estudiantes universitarios de ingreso fuera de Montevideo era sólo 2.177, y 1.795 lo hicieron en la Udelar. La expansión de la oferta educativa universitaria en el país es fruto, esencialmente, de las políticas de la Udelar. Es una realidad tangible pero frágil. Sin recursos adicionales que permitan seguir construyendo una malla institucional y académica sólida, el riesgo de retrocesos es también tangible. El incremento de la matrícula en el interior debe estar acompañado por un incremento de la cantidad de docentes y funcionarios no docentes. Si no logra sostenerse el ritmo en esta materia, pueden revertirse logros importantes para el país. Es también un problema para los servicios en la capital, en años caracterizados por un deseable y sostenido aumento de los estudiantes que ingresan a la institución.

Durante los últimos años se logró revertir la tendencia a que los jóvenes académicos no vieran como opción de vida el trabajo creativo en Uruguay. Mucho de esto tiene que ver con mejoras en el nivel de las remuneraciones, pero también con la posibilidad efectiva de acceder a cargos de alta dedicación y a programas de promoción académica. El régimen de Dedicación Total de la Udelar ha hecho un aporte relevante en esta materia. Hoy es una política desfinanciada, con decenas de docentes, la mayoría jóvenes y cuyas postulaciones han sido aprobadas académicamente, esperando con lógica ansiedad ante la ausencia de perspectivas presupuestales. Por supuesto, Uruguay necesita crear oportunidades de desarrollos laborales creativos en ámbitos que no sean universitarios – otro desafío para las políticas públicas–, pero el horizonte de un régimen de dedicación exclusiva parado en los próximos años tiene costos de largo plazo: algunas cohortes de investigadores, formados dentro y fuera de fronteras, que no verán en el país un lugar donde desarrollar su potencial. Dar señales claras a quienes ya tienen fundadas expectativas de acceder a esta posibilidad y fomentar que en los próximos años se continúe haciendo es, también, una necesidad para que la propia Udelar renueve sus cuadros docentes.

Esta Rendición de Cuentas no se limita a un problema de atender malos humores. Es un problema de emitir señales claras y consistentes. Son decisiones complejas, en contextos de enlentecimiento económico, que implican realizar efectivamente un proceso de priorización para que las instituciones educativas –la Udelar entre ellas– puedan avanzar en su desarrollo y transformación. Para que, en base a compromisos presupuestales largos, quienes asuman responsabilidades de conducción educativa rindan cuentas efectivamente a la sociedad de lo que hicieron y de lo que no hicieron, en base a los recursos invertidos en el funcionamiento de la educación pública.

Rodrigo Arim es economista y fue decano de la Facultad de Ciencias Económicas y de Administración.

Redes, grupos de pertenencia y mercado laboral

Redes, grupos de pertenencia y mercado laboral

19 de julio de 2018 | Búsqueda | enlace original

El desempeño laboral de las personas descansa en un conjunto de atributos personales y contextuales de distinto tenor y origen. Sin embargo, el énfasis suele ubicarse en aspectos individuales: las decisiones sobre cuánto y qué estudiar, el esfuerzo puesto para cumplir a cabalidad con las tareas inherentes al empleo o el cumplimiento de reglas de funcionamiento relevantes en los ámbitos laborales (presentismo, horarios de trabajo, etc.).

La retórica de la responsabilidad individual sobre los logros, fracasos o frustraciones provenientes de la trayectoria laboral hace abstracción de un hecho básico: somos seres sociales; insertos e influidos por nuestro entorno, nuestros vínculos y por las normas y reglas —escritas y no escritas— imperantes en las redes sociales a las que pertenecemos.

Las oportunidades reales de las personas en los mercados de trabajo se encuentran condicionadas por la densidad de su red de contactos directos. Amigos y familiares son una fuente de información y referencias que fungen como mecanismo para obtener información sobre puestos de trabajo vacantes, a la vez que la recomendación personal es también un mecanismo para las empresas; que limita la incertidumbre sobre las características laborales de los posibles postulantes a un empleo. Entre los jóvenes, el ingreso al mercado de trabajo es condicionado por sus vínculos familiares, amistades o vecinos. Quienes tienen una mayor trayectoria laboral activa utilizan, adicionalmente, los contactos generados a través de la propia experiencia laboral para lograr transitar entre puestos de trabajo, mejorando su situación relativa. En economía, las potencialidades que brindan las redes de pertenencia suelen denominarse capital social. Cuanto más densos y diversos resulten los lazos y vínculos, mayor es el espectro de alternativas para aprovechar las capacidades individuales.

La importancia de las redes compuestas de amigos y familiares para obtener empleos se encuentra ampliamente documentada en investigaciones internacionales. Diversos estudios para países del mundo desarrollado muestran un patrón consistente: aproximadamente la mitad de los trabajadores consiguieron su empleo actual a través de amigos, parientes o contactos realizados en el propio mercado de trabajo.

El panorama en Uruguay confirma el papel de los vínculos personales como mecanismo de acceso a los puestos de trabajo. La información disponible indica que el 40% de los ocupados obtuvieron sus empleos a través de amigos, conocidos o familiares. Solo un quinto de los ocupados llega a sus puestos de trabajo vía canales despersonalizados: concursos, publicaciones, entrevistas, etc. Las redes sociales constituyen un aspecto relevante en la determinación de las posibilidades de conseguir empleos de calidad.

Sin embargo, existen diferencias importantes en función de la edad y el nivel educativo de los trabajadores. Entre los trabajadores con mayor acervo educativo los vínculos personales pierden peso como mecanismo de acceso a los puestos de trabajo, al punto que entre los ocupados con educación terciaria completa la forma más habitual de conseguir empleo son concursos, entrevistas de trabajo, etc., que constituye la forma más neutra del punto de vista de la dotación de contactos previos con que cuentan las personas. En contraste, entre aquellos con un nivel educativo equivalente o inferior al primer ciclo de educación completa, amigos y familiares son la principal fuente de información y contactos para conseguir un empleo.

Un patrón similar se encuentra por tramo etario. Para los ocupados más jóvenes —entre los que el peso de quienes se desvincularon del sistema educativo es muy importante— la vía preponderante son los contactos personales. Casi tres cuartas partes de los ocupados menores de 25 años obtuvieron su empleo gracias a amigos y familiares. Al aumentar la edad, cobran relevancia otros mecanismos, incluyendo los contactos generados en el empleo anterior.

Por lo tanto, la importancia de las redes de contacto es mayor entre quienes cuentan con menor nivel educativo y son más jóvenes. En Uruguay, una proporción importante de nuestros jóvenes abandonan la educación formal antes de finalizar el ciclo de formación secundario para insertarse en el mercado de trabajo. Para estos jóvenes sus redes de pertenencia representan los lazos que los aproximan a sus primeras experiencias laborales.

Pese a su importancia, documentada en la evidencia empírica internacional y nacional, esta dimensión no ocupa un papel relevante en el diseño de las políticas sociales. Las políticas activas de empleo, que deberían constituir el principal dispositivo de política para atender a jóvenes en situación de vulnerabilidad ante el abandono temprano del sistema educativo, no pueden hacer abstracción del fenómeno. Beneficiarios de dispositivos de formación laboral con redes “flacas” pueden no alcanzar resultados razonables; no por ausencia de esfuerzo personal o porque la formación que reciben resulte inadecuada, sino porque no cuentan con puentes que los unan con los puestos de trabajo potenciales.

Cuanto más endogámicos resulten los lazos societales, mayor es el riesgo de que enfrenten una trampa de pobreza al inhibir el acceso a mejores segmentos del mercado de trabajo. Si una persona se vincula con otras cuyos empleos resultan informales y mal pagos, la información que obtiene sobre vacancias serán en este sector y sus credenciales o “cartas de presentación” para insertarse en otras áreas serán débiles. Incluso, existe cierto condicionamiento dinámico. Una vez insertos en sectores de baja productividad y precarios los contactos generados en el propio puesto de trabajo pueden dificultar la transición a empleos con atributos de mejor calidad. En muchos sentidos, las redes de pertenencia de los jóvenes al inicio de la vida laboral constituyen circunstancias vitales que no controlan y que inciden y limitan las oportunidades efectivas al comienzo de la vida laboral. Dispositivos de política diseñados para atender y mejorar el desempeño en el ciclo de vida de los jóvenes requieren no solo apuntalar características individuales, como la formación, sino quebrar lógicas de segmentación social que cierran puertas y limitan oportunidades.

La necesaria transformación universitaria

La necesaria transformación universitaria

9 de mayo de 2018 | la diaria | enlace original

La Universidad del presente y del futuro es tensionada por los imperativos de democratizar el conocimiento avanzado y el impulso decidido a la creación científica y cultural de calidad. La historia de la educación superior en Uruguay y sus cambios institucionales recientes conducen a que cualquier elaboración y propuesta sobre el futuro de la Universidad de la República (Udelar) resulte simultáneamente una propuesta sobre el futuro de la educación avanzada y de la investigación en el país. Independientemente del indicador utilizado –estudiantes universitarios, publicaciones científicas, docentes universitarios, etcétera–, la Udelar representa más de 75% de las actividades universitarias desarrolladas en Uruguay. Muchas veces, los propios universitarios perdemos de vista esta singularidad. Es nuestra obligación transparentar la discusión hacia el país, señalar con claridad la importancia del desarrollo de un verdadero Sistema de Educación Terciaria –enunciado, pero no efectivizado en los temas sustanciales–, así como del desarrollo de una matriz de generación de conocimiento diversa y de calidad, donde la Udelar no tiene pretensiones de exclusividad. A continuación, sin pretensiones taxativas y como aporte a un debate amplio, desarrollo algunos ingredientes clave de un necesario proceso de transformación. (1)

Ley orgánica: la construcción de una agenda de cambio institucional

No hay transformación profunda y sistemática de la Udelar que pueda desarrollarse sin cambios sustantivos en sus marcos normativos. La Ley Orgánica de 1958, pensada para otro Uruguay y otra Universidad, constituye hoy una traba objetiva a los imprescindibles cambios que se deben afrontar. Recorriendo los bordes de la norma, se han brindado respuestas imperfectas y ad hoc a algunas realidades que cuestionan la pertinencia de su actual estructura de gobierno.

La ausencia de una reformulación global de la Ley Orgánica perpetúa inequidades, introduce ineficiencias y rigidiza a una institución cuyos procedimientos centrales fueron definidos para un demos más acotado y menos diverso.

La institución avanzó en aspectos medulares –carrera docente, descentralización, planes de estudio, etcétera–, pero esos mismos cambios imponen una presión adicional al marco normativo, haciendo que, en prospectiva, la camisa de fuerza de nuestra estructura actual se convierta en una traba relevante para su desarrollo. Predomina una estructura federativa, que dificulta el diseño efectivo de políticas horizontales y la generación de mecanismos de seguimiento de los objetivos que la institución se traza.

Hay una diversificación y densificación de la oferta académica de grado y posgrado, así como programas de investigación que desbordan los límites rígidos de las disciplinas (y de los servicios) y que no tienen una ubicación institucional clara y sufren problemas serios de gobernanza.

Es necesario modificar la Ley Orgánica para tener posibilidades reales de trazar una estrategia universitaria acorde a los requerimientos de la sociedad, compatible con la evolución del conocimiento y suficientemente flexible para habilitar el desarrollo de sus actividades sustantivas por parte de estudiantes y docentes, sin la carga de un proceso burocrático que pone en riesgo la realización de las funciones sustantivas. La peor respuesta es la resignación, ubicando a la Ley Orgánica en el cono de sombra de los temas vedados para la discusión como antídoto a explicitar las diferencias internas. La Udelar debe demostrarse a sí misma y al país que es capaz de procesar y elaborar una propuesta de cambio de la Ley Orgánica que elimine inequidades evidentes, que construya un marco de transparencia, que aliente la participación de sus colectivos en su máxima expresión, que promueva la flexibilidad y la desburocratización, que premie con nitidez el compromiso con la generación de conocimiento de calidad y su democratización.

Condiciones y estímulos para la creación científica y cultural


Crear condiciones para la investigación científica y la creación cultural se encuentra en el núcleo de las definiciones de la Udelar. Sin embargo, el postulado puede transformarse en una aseveración estéril si no es posible brindar certezas básicas a los docentes –en especial a los más jóvenes, que inician su carrera y se encuentran en un momento de su ciclo vital en el que se toman decisiones de radicación y otras apuestas de largo plazo– sobre la disponibilidad de oportunidades de superación y condiciones adecuadas mínimas para el desarrollo de sus actividades sustantivas.

El Estatuto de Personal Docente, cuya aprobación es de esperar que suceda en las próximas semanas, constituye una pieza clave en esta dirección. No obstante, una vez aprobado, resta definir recursos y mecanismos para su completa instrumentación. Debe asegurarse que existan oportunidades periódicas y efectivas de acceso a la carrera docente, basadas en evaluaciones de desempeño, en el acceso a la principal política de alta dedicación con que cuenta la institución –el régimen de Dedicación Total– y en ampliar los sistemas de becas para la formación de posgrado, como mecanismo de mejora sostenida de la masa crítica de docentes con alto nivel de formación.

Es necesario considerar la arquitectura académica de los servicios y la generación de incentivos claros en aspectos relevantes para la calidad de la vida universitaria, como ser el fomento del trabajo en equipo y la articulación creativa con otros actores que coadyuven a un desarrollo equitativo. Estas acciones favorecen la cohesión académica y constituyen un camino para sostener acumulaciones en el tiempo sin que descansen, exclusivamente, en la experiencia individual. En la misma dirección, es necesario aprovechar las instancias de conformación de redes internacionales, consolidando vínculos y apostando al desarrollo institucional integral. En este siglo, el riesgo al aislamiento y encapsulamiento es preocupante más que nunca para la actividad universitaria.

Un capítulo aparte merece el Hospital de Clínicas. Las condiciones de formación e investigación clínica no son ideales y, lo que es aun más serio, tampoco son razonables las circunstancias en las que se brinda atención sanitaria. La necesidad de una reestructura profunda es evidente. Desde la apertura democrática, sucesivos proyectos se han esbozado y no concretado. Diseñar e impulsar un cambio de magnitud, en articulación con el Sistema Nacional Integrado de Salud (SNIS), es clave para evitar un deterioro aun mayor y para revertir el proceso que se ha puesto en evidencia en las últimas décadas en una institución relevante para la Udelar, pero sobre todo para el país.

Hacia la generalización de la educación terciaria y superior


El acceso a la educación superior es un condicionante de las posibilidades efectivas que las personas tienen a lo largo de su ciclo de vida y de la capacidad para participar en sociedades abiertas. Las viejas concepciones elitistas que asumen que la educación superior es un espacio de privilegio al que pueden acceder sólo los más dotados –ya sea por supuestas capacidades innatas o por derroteros vitales más favorecidos– desconocen la urgente necesidad de democratizar el acceso al conocimiento. Las diferencias en el acervo de conocimiento a disposición de individuos y colectivos constituyen una piedra angular en las relaciones de poder, y en las posibilidades efectivas de construir bases sólidas para una vida republicana rica y equitativa.

Avanzar hacia la generalización de la educación superior es un objetivo complejo. El país enfrenta un problema de base: el estancamiento del egreso de educación secundaria. Sobre este aspecto, la Udelar puede y debe colaborar en un marco para la conformación efectiva de un sistema de educación pública, pero no es la principal responsable institucional. Sí es su responsabilidad abatir la desvinculación de aquellos estudiantes que arriban a la Universidad pero no encuentran en ella un espacio educativo capaz de generar, a partir de puntos de partida heterogéneos (contextos familiares, formaciones previas, etcétera), trayectorias articuladas y coherentes. Abatir sistemáticamente la proporción de estudiantes que no logran culminar la formación de grado debe volver a ser un objetivo explícito.

La nueva Ordenanza de Estudios de Grado generó un marco para cambios relevantes en los planes de estudio –en particular en algunos servicios que registraban un atraso muy relevante en la materia– que permitió mejorar la retención. Evaluar lo hecho es prioritario, en tanto la creditización y flexibilización requieren mucha más conducción académica que bajo los viejos esquemas de formación tubular. Una finalidad importante es corregir errores de diseño o dirección académica que hayan llevado a configuraciones de dudosa coherencia formativa. La creditización y flexibilización habilitan distintas trayectorias formativas, pero estas no pueden conformarse al azar y sin dirección académica.

A su vez, las políticas de acompañamiento de los estudiantes, imprescindibles en contextos de masificación, deben configurarse dinámicamente, incorporando su evaluación permanente en contextos en los que no existen respuestas de política simples para abatir la desvinculación.

Posgrado


Facilitar los procesos de formación a nivel de posgrado en condiciones adecuadas implica profundizar algunas líneas ya existentes, como sistemas de becas que permitan una alta dedicación al estudio, e innovar en otras. Una tarea relevante es revisar grados de superposición entre los posgrados, duplicación de programas, posibilidad de utilización de recursos académicos conjuntos y diseño de ofertas de calidad a nivel de doctorado en todas las áreas del conocimiento, entendidas en un sentido amplio. Presupone, también, promover la colaboración sistemática con universidades del extranjero, bajo la diversidad de modalidades posible. En este marco, es deseable pensar en un sistema de becas en programas de calidad fuera del país, incluyendo doctorados “sándwich” que se adapten a las posibilidades efectivas de un segmento del cuerpo docente y de egresados para acceder a una formación de alta calidad.

La Comisión Académica de Posgrados ha cumplido un rol importante como ámbito central que construye bases mínimas de requerimientos que aseguran calidad académica. No obstante, el acceso a las ofertas de formación de posgrado es un área que requiere un esfuerzo relevante y articulado con múltiples actores. En algunos servicios, los posgrados son sostenidos por grupos reducidos de docentes, con vínculos débiles con las estructuras académicas –institutos y departamentos– e incluso con mecanismos de remuneración diferenciados. En otros, los cupos constituyen una limitante de primer orden, por lo que se requiere identificar el tipo de política que podría actuar sobre ellos sin afectar la calidad académica. Es imprescindible continuar la realización de evaluaciones internas y externas periódicas de todas las ofertas de posgrado, como ejercicio de autorreflexión y espejo sistemático para la mejora de los programas existentes. Esta práctica, además, puede contribuir a evitar el anquilosamiento y constituirse en un insumo para la discusión de políticas institucionales.

Descentralización


La descentralización universitaria combina nuevas ofertas de grado y posgrado con el desarrollo de capacidades de investigación en el territorio. Ambas facetas no son separables, salvo a riesgo de sacrificar calidad y profundidad y construir una “oferta de segunda”. En los últimos años, el estancamiento de la agenda institucional es evidente en esta dimensión, con fragilidades de distinto tenor que se perpetúan en el tiempo e indefiniciones sustantivas. Es el momento de avanzar en la consolidación de una nueva institucionalidad, que incluye la discusión sobre la pertinencia de un prorrectorado de Descentralización.

La consolidación de las estructuras institucionales y la evaluación institucional de procesos y resultados por subprogramas y líneas específicas – desde cada Polo de Desarrollo Universitario hasta las carreras de grado– son insumos para el crecimiento ordenado de una experiencia innovadora. En este plano, la construcción de confianza es medular para que la evaluación no se perciba como señalamiento sino como fuente de información para reestructurar programas y dar un nuevo impulso a la descentralización.

A manera de cierre: clima interno y construcción de coaliciones


El futuro no se nutre sólo de la enumeración de objetivos loables; los medios y procedimientos para alcanzarlos importan. Ninguna transformación profunda y democrática puede transitarse en un clima de crispación interno. En los últimos años, con demasiada frecuencia se ha recurrido a la confrontación ríspida y a la adjetivación de personas y grupos como mecanismo para desacreditar opiniones e imponer posiciones. Es un camino esterilizante, que abre brechas y dificulta el ejercicio efectivo de la argumentación y contraposición como fuente de síntesis institucionales creativas.

La Universidad necesita intercambios profundos y áridos sobre temas en los que no existen unanimidades. Crear las condiciones para discusiones fermentales depende también de la instauración de un clima de respeto generalizado. En tiempos en que los órganos centrales de la Universidad –colectivos y unipersonales– verán renovar su composición, un papel central de quienes asuman roles de liderazgo no es sólo generar una “lista” de objetivos programáticos, sino demostrar, durante el propio proceso de elección, condiciones para nuclear colectivos que, desde las diferencias, logren impulsar los cambios. Si los procesos de renovación de autoridades se limitan a “juntar votos” sin importar la explicitación de acuerdos amplios para avanzar, podrán ganarse elecciones, pero ninguna transformación profunda emergerá.

(1) Muchas, aunque no todas las líneas desarrolladas requieren recursos presupuestales. El atraso relativo y los problemas ocasionados por la dotación presupuestal ameritan una reflexión en sí misma, que excede el alcance de este artículo.

Viejos y nuevos desafíos para las políticas de combate a la pobreza

Viejos y nuevos desafíos para las políticas de combate a la pobreza

26 de abril de 2018 | Búsqueda | enlace original

El reporte 2017 del Instituto Nacional de Estadística (INE) sobre la evolución de la pobreza de ingresos trajo consigo buenas noticias. Luego de dos años de cierto estancamiento, la pobreza retoma una trayectoria descendente, afectando a apenas 7,9% de la población. La indigencia se reduce a poco más que un ruido estadístico, con una incidencia de 0,1 puntos porcentuales. Sin embargo, más que el dato puntual, importa la tendencia.

Uruguay muestra una reducción de la pobreza e indigencia entre 2006 y 2017 de una magnitud no conocida desde que se relevan estadísticas oficiales o estudios académicos sobre la materia. En 10 años, la incidencia de la pobreza se redujo a un cuarto de su valor en 2006 (32,5%) y la indigencia de ingresos prácticamente desaparece.

Calificar como una nueva “década perdida” —término acuñado para identificar al período que comienza con el default mexicano en 1982 y que implicó un aumento crítico de la pobreza y la desigualdad en América Latina y el Caribe— a los últimos 10 años de nuestro país carece de seriedad. Recurrir a caracterizaciones ríspidas y resonantes podrá tener algún rédito político, pero no ayuda en nada a construir un debate solvente sobre la relación entre las políticas públicas y la privación social. Es un período de importantes logros en materia de reducción de la pobreza de ingresos, logros cuya relevancia no puede ni desdeñarse ni minimizarse. Así sea porque en otros momentos de la vida nacional, aun en períodos de fuerte expansión económica, los resultados en términos de pobreza fueron bastante más decepcionantes.

Mucho más fecundo es analizar e identificar, detrás de estas tendencias agregadas, viejos y nuevos problemas que interpelan a las políticas y sus connotaciones distributivas. La caída de la pobreza esconde e invisibiliza un patrón patológico de la privación en Uruguay: las brechas entre la incidencia de la pobreza según tramos de edad.

Las buenas noticias lo fueron para todos los grupos etarios. Entre 2006 y 2017 la pobreza entre los niños menores de 6 años se reduce de 52% a 17%, mientras que entre los adultos mayores (65 años y más) pasa de 13% a apenas 1,3%. En términos de bienestar infantil, las mejoras económicas —acompañadas de otras políticas, en particular en materia de salud y educación inicial— se traducen también en otros logros relevantes, como la reducción de la mortalidad infantil.

Sin embargo, Uruguay muestra desde hace largo aliento un perfil de la pobreza sesgado en contra de los niños y jóvenes. La mala noticia es que ese perfil se agudizó en los últimos años, dado que la caída fue de menor magnitud para los grupos de edad más jóvenes. Mientras que la pobreza entre los adultos mayores es hoy 10 veces menor que hace una década atrás, entre los niños menores de 6 años es tres veces menor.

Denisse Gelber y Cecilia Rossel* señalan una paradoja clave de Uruguay en el contexto de América Latina y el Caribe: es el país con menor incidencia agregada de la pobreza y menores niveles de desigualdad en la distribución del ingreso; y simultáneamente es el país que registra la mayor desigualdad en la incidencia relativa de la pobreza entre generaciones. La brecha se ha ampliado desde comienzos de los noventa. Mientras que en 1990 la autoras identifican que la incidencia de la pobreza entre los menores de 14 años era cuatro veces mayor que entre los adultos mayores de 65 años, en el año 2000 ese guarismo había alcanzado a nueve, para trepar a 12 hacia el 2010. En este último año, los países que seguían a Uruguay eran Brasil (cociente de siete), Argentina (cuatro) y Chile (dos). La diferencia entre Uruguay y los restantes países es de una magnitud tal que no deja dudas sobre la presencia de un perfil problemático, en especial en términos dinámicos: implica una privación relativa con consecuencias potenciales de largo aliento en la trayectoria vital de las cohortes más jóvenes.

Tampoco es casual que esas brechas con los países de la región se trasladen a otras dimensiones que cimientan la calidad de las trayectorias de vida futura de niños y jóvenes. Uruguay también muestra desigualdades importantes en el acceso a la educación —se encuentra rezagado con respecto a países de la región en la culminación del ciclo de educación secundaria, pero también terciario— o en la calidad de la inserción laboral de los jóvenes.

Operan multiplicidad de factores que dan cuenta de esta realidad. Algunos provienen del vínculo entre el funcionamiento del mercado y ciertas tendencias demográficas. La preocupante evolución que tuvo la pobreza infantil durante la década de los noventa —período donde se observa una nítida evolución negativa de la relación entre la pobreza de ingresos observada para los menores de edad y la de los tramos etarios superiores— se asocia con el aumento de la desigualdad en el mercado de trabajo en perjuicio de los ocupados con menor nivel educativo, en particular aquellos que no alcanzan la educación superior. Los adultos con mayor nivel educativo tienden a tener menos hijos y a edades más avanzadas. Los menores se concentran en hogares donde sus miembros activos cuentan con menos acervo educativo y las tendencias laborales durante la década de los noventa les fueron poco propicias, restringiendo la disponibilidad de recursos de sus hogares de pertenencia. Junto con estas tendencias, operaron políticas públicas con escaso foco en la atención de niños y adolescentes.

El dinamismo del mercado de trabajo en la última década —con un disminución de la desigualdad en la distribución de los salarios que favoreció a hogares integrados por adultos jóvenes con menor acervo educativo— y cambios en la matriz de protección social que mejoró la cobertura de estas familias, permitieron reducir la pobreza absoluta de niños y adolescentes, pero a menor ritmo que para las personas de mayor edad.

Estos hogares donde vive una proporción importante de los menores son vulnerables a cambios en las condiciones económicas, dada la precariedad del acervo de activos físicos y educativos con que cuentan. En parte, las políticas públicas demostraron capacidad de revertir los incrementos en la desigualdad en el mercado de trabajo, pero su incidencia de largo plazo es dudosa. Los cambios tecnológicos venideros profundizarán una estructura de la demanda laboral que afectará la empleabilidad y los niveles salariales de una alta proporción de los actuales padres de niños y adolescentes. En ausencia de políticas que actúen en el corto y largo plazo, una proporción de niños y adolescentes viven en contextos de fragilidad del punto de vista de los ingresos, que a su vez condiciona sus opciones vitales. Una agenda renovada exige esfuerzos de diseño de nuevas políticas y de priorización en la asignación de recursos hacia las cohortes más jóvenes. Avanzar en esta dirección implicaría apostar a continuar reduciendo desigualdades y brechas sociales, a cimentar una sociedad más cohesionada. Pero también implica asumir los costos políticos de corto plazo que toda priorización presupone.

* Gelber, D. y Rossel, C. (2012). Structural Origins of Today’s Youth Poverty and Inequality in Youth Transitions: the Emblematic Case of Uruguay. Glo- bal Education Magazine, Vol 1.

En defensa del impuesto a las herencias

En defensa del impuesto a las herencias

7 de abril de 2018 | la diaria | enlace original

En 1919, en su discurso como presidente de la American Economic Association, Irving Fisher –un claro partidario de las economías de mercado, que realizó aportes relevantes a la economía monetaria–, advertía sobre los peligros de las inminentes luchas distributivas que se avecinaban en Estados Unidos y respecto de la tensión que presuponía para la vida democrática, incluyendo como parte de los riesgos la amenaza de las fuerzas socialistas. La peculiaridad de sus aseveraciones radica en señalar la desigual distribución de la riqueza como un factor desestabilizador de la democracia y de los valores humanistas y liberales que, desde su perspectiva, eran la esencia de la vida política e institucional de Estados Unidos.

En su disertación afirmó que el origen de la mayor parte de la riqueza personal era su transmisión intergeneracional. Ya a comienzos del siglo XX, manejó con preocupación que cuatro quintos de las 150 fortunas más grandes de Estados Unidos eran resultado de la acumulación a través de dos o más generaciones. Tajante, concluyó que las herencias son “el principal factor que explica la distribución antidemocrática de la riqueza” y propuso una fuerte estructura de impuestos a las herencias, que neutralizara el carácter antidemocrático de la transmisión intergeneracional de la desigualdad.

La posición de Fisher hundía sus raíces en el liberalismo clásico. En el siglo XVIII Adam Smith, quien acuñara la metáfora de “la mano invisible del mercado” como mecanismo autorregulador de la economía, afirmaba que “el poder de disponer el destino del patrimonio por siempre (aun después de la muerte) es manifiestamente absurdo”. Desde Thomas Jefferson hasta Theodore Roosevelt, pasando por Jeremy Bentham y John Stuart Mill, pensadores y políticos liberales han visto en las herencias un mecanismo de promoción no justificada de la desigualdad. En Uruguay, Carlos Vaz Ferreira mostró una posición similar, a la misma vez que señalaba algunos “excesos” reformistas del primer batllismo.(1)

La preocupación por la institución de la herencia como mecanismo de perpetuación de desigualdades encuentra ciertas tradiciones liberales y socialistas. La abolición del derecho a la herencia es uno de los postulados del Manifiesto Comunista de 1848, aunque su crítica ya estaba presente en los escritos de los socialistas utópicos. Desde el punto de vista normativo, el impuesto a la herencia cuenta con bases sólidas, amplias y diversas.

Objeciones y ventajas de la imposición a las herencias

Las críticas a los impuestos a las herencias hacen foco mucho más en aspectos instrumentales, que señalan dificultades prácticas para su implementación, o sobre su impacto en la eficiencia económica. Ambas han sido utilizadas como argumentos para su eliminación o como barreras para su implementación.

Una objeción frecuente es la supuesta doble tributación que implicaría un impuesto a cualquier patrimonio, incluyendo los legados. Bajo un sistema impositivo con tributos a las rentas, el Estado percibe ingresos a partir de una detracción sobre el flujo de ingresos percibido por los ciudadanos. El ingreso que efectivamente queda disponible, puede ser asignado al ahorro –transformándolo en riqueza o patrimonio– o al consumo. Cobrar un impuesto sobre el patrimonio sería como volver a gravar la porción del ingreso que “se salvó” del Estado una vez que fue deducido el impuesto a la renta de las personas físicas.

Sin embargo, esta objeción es débil por dos razones. La primera, porque bajo ese razonamiento cualquier impuesto adicional caería bajo el pecado de la doble tributación. De hecho, el IVA se encuentra sujeto al mismo cuestionamiento: es un impuesto sobre el ingreso disponible destinado al consumo. La segunda razón, es porque en el argumento se confunde sujeto (heredero) con objeto gravado (riqueza heredada). La herencia es un ingreso totalmente nuevo para el heredero, por lo que un impuesto sobre ella es equiparable a un impuesto sobre una fuente de ingresos nuevos.

De hecho, propuestas modernas de instrumentación del gravamen introducen justamente un tratamiento asimilado a un ingreso, de forma tal de evitar algunas de las patologías detectables en los diseños tradicionales. Implica integrar a la herencia y las transferencias inter vivos como parte de las fuentes gravables de ingreso personal, permitiendo su consideración como un ingreso correspondiente a un período de tiempo extenso –por ejemplo, diez años–, de forma tal que el heredero no se encuentre sujeto a una alícuota elevada en el año en que recibe la herencia.

Una segunda objeción hace referencia a problemas de eficiencia. Si el impuesto a las herencias reduce el incentivo a ahorrar, entonces afectaría el dinamismo económico y el bienestar futuro. La evidencia empírica señala un vínculo débil entre la presencia y la magnitud de impuestos a la herencia y las decisiones de ahorro. De hecho, en la actualidad la mayor parte de los herederos reciben los activos en edades relativamente avanzadas, dadas las ganancias de longevidad –en el mundo desarrollado los herederos suelen tener más de 50 años–, lo que produce que ni los padres tengan como principal objetivo la construcción de un legado ni que los hijos esperen por él como fuente principal de riqueza en su ciclo vital.

Una tercera línea de ataque es el potencial efecto nocivo sobre la continuidad de las empresas familiares al obligar a vender el activo legado –por ejemplo, la casa paterna– ante la imposibilidad de afrontar el impuesto. Un resultado no deseado de esta naturaleza es evitable con diseños cuidadosos, que habiliten el pago diferido en el tiempo con el propio flujo de caja de las empresas o de ingresos de los beneficiarios.

El impuesto tiene también varias ventajas. A diferencia de otros instrumentos tributarios, un gravamen sobre las herencias no se encuentra sujeto a la habitual crítica que es esbozada contra otro tipo de imposición, como lo son las que afectan a las rentas provenientes del trabajo: no produce un desincentivo al esfuerzo laboral, y por lo tanto a la creación de nueva riqueza. Un artículo académico clásico sobre la materia (2) reporta que las herencias cuantiosas provocan una significativa reducción de la oferta laboral de los herederos.

La literatura académica más moderna encuentra que el nivel de imposición óptimo –entendido como aquel que hace máximo el bienestar social intergeneracional, teniendo en cuenta aspectos como la respuesta del volumen de las herencias ante cambios en los impuestos, preferencias sociales por la desigualdad y el grado de concentración de las herencias– dista de ser cero. Estimaciones de Piketty y Saez (3) para Estados Unidos y Francia identifican que la imposición socialmente óptima sobre los legados implica tasas progresionales que superan el 60% para las herencias más cuantiosas.

No obstante, una preocupación académica y política emergente radica en el papel de las herencias como mecanismo amplificador de la desigualdad entre generaciones. Nueva evidencia muestra que los legados tienen un poder progresivamente mayor en la explicación de la desigualdad en la distribución de la riqueza. Investigadores de la London School of Economics (4) encuentran que un impuesto a la herencia, aun de una modesta magnitud y con escaso poder recaudatorio, funge como un mecanismo amortiguador eficiente del incremento tendencial de la desigualdad en la distribución de la riqueza. Estos resultados son parte de una nueva agenda que recupera la preocupación sobre la evolución de la desigualdad de la distribución de la riqueza desde una mirada de largo plazo y comienza a identificar instrumentos de política cuyo efecto inmediato es escaso, pero con una potencialidad relevante para neutralizar tendencias socialmente no deseables en períodos más largos. La imposición a las herencias vuelve a surgir como un instrumento ventajoso en este contexto.

¿Qué hacer con los recursos recaudados?

La respuesta habitual que esbozaría un economista ante una pregunta de esta naturaleza es que los impuestos no deberían tener una finalidad específica. Los ingresos del Estado, en tanto fungibles, deben financiar sus erogaciones, y la asociación de un impuesto a una finalidad genera ineficiencias al volver más rígido el proceso presupuestal. Esta afirmación es válida como criterio general, pero su aplicación a la imposición a la herencia puede tener algunas consecuencias no deseadas que limiten su potencialidad para la redistribución generacional de los activos. Esas consecuencias no deseadas pueden ser más serias en el contexto político y fiscal de Uruguay.

Uno de los objetivos de la imposición a la herencia es evitar desigualdades no aceptables en el “punto de partida” de la vida adulta de las personas, y guarda relación con el concepto de igualdad de oportunidades tan manido y citado en todo el espectro político. Desde Thomas Paine, a fines del siglo XVIII, hasta economistas contemporáneos como Julian Le Grand – asesor de Tony Blair cuando fuera primer ministro– han propuesto crear una “herencia mínima universal” para los ciudadanos al llegar a la mayoría de edad, que funja como un mecanismo explícito para igualar oportunidades reales en el plano de la disposición de activos al comienzo de la vida independiente. Recientemente, Anthony Atkinson fue un paso más lejos y propuso financiar ese mecanismo a través del impuesto a las herencias. Un diseño de esta naturaleza potencia el efecto igualador intrageneracionalmente. Otros proponen alimentar un fondo de ahorro nacional con lo recaudado y utilizar los retornos a dicho fondo para atender necesidades sociales de las generaciones jóvenes (becas, compra de viviendas, capital inicial para iniciar un emprendimiento, etcétera).

En la discusión nacional, el impuesto a las herencias ha surgido prácticamente en un único contexto: propuesto como mecanismo para incrementar el gasto público sin afectar los equilibrios fiscales. En un país donde la estructura del gasto muestra sesgos y asimetrías relevantes contra jóvenes y niños, la instrumentación del gravamen con esta finalidad es preocupante. En primer lugar, porque su diseño y maduración no lo hacen apto para una respuesta de corto plazo. En segundo lugar y más importante, porque al final del día, si se utilizara para financiar nuevas erogaciones públicas con idénticas asimetrías, se enturbia el beneficio en términos de igualdad para las próximas generaciones. “Atarse las manos” y determinar simultáneamente un nuevo impuesto a las herencias y su uso para atender las necesidades en las etapas de vida que van hasta la adultez puede ser una respuesta óptima, evitando la tentación de usar los recursos para administrar las tensiones de la política cotidiana.

Herencia y poder en el futuro

Si las élites económicas son el resultante de la acumulación de legados a lo largo de generaciones, la justificación normativa de la desigualdad en la riqueza se torna particularmente débil. No es la “fuerza del emprendedor”, “la propensión a asumir riesgos” ni “el premio a la innovación” –conceptos caros para los defensores del liberalismo económico y que explican el dinamismo de las economías del mercado– lo que explica la posición de privilegio de la mayoría de los ricos en las sociedades modernas, es la suerte de pertenecer a un linaje familiar. Para los pocos países en los que existen datos, más de la mitad de los millonarios han recibido como herencia su fortuna y la proporción muestra una tendencia creciente. No hay nada que haga esperar que la realidad uruguaya resulte muy distinta. Reformular el débil sistema de imposición a las herencias existente es un objetivo razonable en una mirada de mediano y largo plazo.

La distribución de la riqueza no es inocua en términos políticos. Fischer lo advertía con claridad: “Nuestra sociedad siempre seguirá siendo un compuesto inestable y explosivo mientras el poder político se otorgue a las masas y el poder económico radique en las clases. Al final, uno de estos poderes gobernará. O la plutocracia acaparará la democracia o la democracia expulsará a la plutocracia. Mientras tanto, el político corrupto prosperará como un intermediario oculto entre los dos”. Dadas las discusiones en Estados Unidos y Europa –con la emergencia de un conservadurismo con discursos explícitamente centrados en la defensa de las grandes fortunas– y algunos signos en la región, valdría la pena tomar la advertencia de Fischer como algo más que una reliquia en las vidrieras de la historia del pensamiento económico y social.

(1) Carriquiry, Andrea. “La crítica a la herencia en Vaz Ferreira: razones para un debate”. Ponencia presentada en las Jornadas Académicas de la Facultad de Ciencias Económicas y de Administración 2017.

(2) Holtz-Eakin, Douglas, Joulfaian, David y Rosen, Harvey (1993). “The Carnegie Conjecture: some Empirical Evidence”. The Quarterly Journal of Economics 108 (2).

(3) Piketty, Thomas y Saez, Emmanuel (2013). “A Theory on Optimal Inheritance Taxation”. Econométrica 81 (5).

(4) Cowell, Frank, He, Chang y Van de gaer, Dirk (2017). “Inheritance Taxation: Redistribution and Predistribution. STICERD – Public Economics Programme Discussion Papers.

La pobreza como cuestión pública: los prejuicios como fuente de discurso público

La pobreza como cuestión pública: los prejuicios como fuente de discurso público

1 de marzo de 2018 | Búsqueda | enlace original

En 1771 Arthur Young, considerado uno de los precursores de las estadísticas sociales y económicas contemporáneas, afirmaba que “todos, menos un idiota, saben que las clases bajas deben ser mantenidas pobres, puesto que de lo contrario nunca trabajarán con ahínco”. La aseveración, disonante para el sentido prevaleciente en el siglo XXI, reflejaba con naturalidad el pensamiento social dominante previo a la Revolución francesa. La pobreza era una condición necesaria para el “desarrollo” —concepto que no abarcaba preocupación alguna por la condición de vida de la enorme mayoría de la población—, en contraste con la mayoría de las aproximaciones modernas, que ubican la pobreza como una restricción a los procesos de desarrollo y a su reducción como una de las consecuencias más deseables de dichos procesos.

No siempre la pobreza ha sido visualizada como un drama social, menos aún como preocupación para las políticas públicas. En occidente, las revoluciones industriales, los procesos de urbanización y el quiebre del ancien régime hizo que las ideas de corte elitista fueran sustituidas por enfoques más universalistas, dando paso a una preocupación genuina sobre la privación de todos los ciudadanos. Más allá de los debates y diferencias entre diferentes escuelas de pensamiento social, la discusión sobre las políticas públicas comienza a preocuparse por el bienestar general.

Sin embargo, el derrotero histórico de la forma en que se concibe y piensa la responsabilidad social, y por lo tanto estatal, sobre la pobreza no ha sido lineal y se encuentra sujeto a debates importantes. Incluso luego de la consolidación del capitalismo y las instituciones liberales, hasta mediados del siglo XX la respuesta más frecuente sobre el origen de la pobreza desde ámbitos gubernamentales y círculos intelectuales defensores del status quo ha sido culpabilizar a los propios pobres de su situación. La pobreza es atribuida a preferencias personales: gusto por el ocio, rechazo al trabajo y a las rutinas, ausencia de vocación “emprendedora”, conductas imprudentes, falta de vocación y dedicación al aprendizaje y un largo etcétera. Es la presencia de una especie de “cultura de la pobreza” —hábitos y conductas incompatibles con la superación personal— la culpable de la inmovibilidad social.

Responsabilizar a los pobres de su propia situación es un camino para eliminar la responsabilidad social sobre el fenómeno, defender estados mínimos y justificar desde preconceptos y anecdotarios sin bases analíticas ni fácticas consistentes la ausencia de políticas robustas de sostén y promoción.

La evidencia académica tiende a señalar una causalidad inversa y recientes estudios provenientes de la economía comportamental —una rama de investigación relativamente nueva, que incorpora en la economía modelos conductuales no guiados exclusivamente por criterios de racionalidad— aportan nuevos hallazgos. Dos investigadores, S. Mullainathan (Universidad de Harvard) y E. Shafir (Universidad de Princeton) arrojan resultados convincentes. Personas en situación de pobreza no toman peores decisiones que otras personas sujetas a otras situaciones de estrés: exceso de trabajo, soledad, tratamiento para alejarse de adicciones o una simple dieta. Situaciones que obligan a focalizar en demasía sobre un aspecto de nuestra existencia —desde el compromiso con no consumir ciertos alimentos hasta la ausencia cotidiana de recursos suficientes en el hogar— llevan a tomar “malas” decisiones en otros aspectos de la vida. Cuando la mente humana se focaliza en un solo tópico, otras habilidades —planificación de largo plazo, autocontrol, concentración— son afectadas con severidad.

A su vez, los autores muestran evidencia de que personas que contaban con recursos suficientes, ante un shock negativo de magnitud en su flujo de ingresos comienzan a desarrollar con prontitud patrones de comportamiento con los rasgos que suelen asociarse a la pobreza. Decisiones financieras y laborales de mala calidad, escasa priorización del aprendizaje, comportamientos impulsivos y ausencia de cumplir con compromisos laborales estandarizados no son rasgos que expliquen por qué las personas son pobres, sino la consecuencia de un sentimiento de privación general que lleva a focalizar en pocos y muy inmediatos aspectos de la vida cotidiana. Cuando esa sensación es perseverante y sostenida en el tiempo —como es para quienes están en situación de pobreza— el sesgo se agudiza.

Las diferencias en las ciencias sociales, entre ellas la economía, sobre el origen y las políticas adecuadas para combatir la privación persisten. Sin embargo, tal como señala Martín Ravallion (Georgetown University, previamente director del departamento sobre desarrollo del Banco Mundial), los enfoques que ubican la responsabilidad en las propias personas pobres han perdido dramáticamente peso; para ubicar el problema en las restricciones efectivas que enfrentan para acceder a recursos y medios que mejoren su bienestar presente y les permitan acceder a mejores alternativas que hacen a la calidad de la trayectoria vital. Entender cómo las restricciones interactúan y se relacionan con deficiencias de instituciones prevalecientes en la sociedad, incluyendo los gobiernos y los mercados, es la clave para el diseño de las políticas sociales. Políticas sociales densas, profundas y permanentes son imprescindibles para obtener resultados tangibles; en particular en situaciones de privación severa.

Mas que el énfasis en cambiar conductas y decisiones, el eje de la política se traslada a cambiar las condiciones en las que los sectores desfavorecidos toman sus decisiones, incluyendo la disponibilidad efectiva de recursos mínimos y permanentes. La discusión gira mucho más sobre la idoneidad de instrumentos específicos que sobre la pertinencia de las políticas, como sostén previsible de umbrales mínimos de recursos y su combinación con instrumentos de promoción que permitan acceder a un conjunto más amplio de alternativas a las personas. Afirmar que la “asistencia” que reciben los pobres deberá ser “transitoria y coyuntural” ante eventos adversos es saltar por sobre dos siglos de investigación.

En las últimas semanas, se instaló en el escenario nacional la discusión sobre la situación del sector agropecuario. Mas allá de sus diversas aristas, emergió como reclamo que la realidad del campo reciba una atención seria y desprejuiciada; evitando preconceptos y estereotipos. Es un reclamo válido, que merece atención. Sin embargo, algunos de sus voceros no han respetado ese criterio al referirse a las políticas de combate a la pobreza y a la situación de los ciudadanos pobres. Las declaraciones de algún dirigente gremial achacando la responsabilidad de la situación del agro a las políticas sociales o aseveraciones destempladas reclamando desmantelar las políticas de transferencias para la población en edad de trabajar, construyen un “sentido común” sobre la población vulnerable sin anclaje real. Las políticas sociales —como toda política pública— merecen revisión, pero el sentido general emergente en las declaraciones al respecto apunta a su minimización.

Cerca de la cosmovisión predominante en los tiempos de Young, de la estigmatización, de la fragmentación social imputando en las conductas de los más desfavorecidos el origen de su situación y en los recursos destinados a su atención la fuente de los problemas propios. Lejos de funcionar como sostén de un solo Uruguay.

Reconocimiento de títulos universitarios en Uruguay: la imperiosa necesidad de avanzar

Reconocimiento de títulos universitarios en Uruguay: la imperiosa necesidad de avanzar

24 de febrero de 2018 | la diaria | enlace original

En la edición de la diaria del jueves 22 de febrero, Valeria España realiza un aporte relevante sobre la problemática que enfrentan los migrantes calificados en Uruguay, en particular aquellos que arriban al país con la expectativa razonable de tramitar y obtener el reconocimiento, total o parcial, de su título universitario. A partir de su experiencia personal, muestra las peripecias que atraviesa para obtener un reconocimiento, así sea parcial, de su título.

Algunas afirmaciones pueden sonarnos demasiado duras a quienes hemos integrado órganos de conducción en la Universidad de la República (Udelar)–como establecer que la institución flaquea y obstaculiza sistemáticamente la aspiración de las personas formadas en el extranjero de ejercer su profesión dentro de fronteras–, en especial porque parecen adjudicar una intencionalidad explícita en esa dirección y porque no reconocen diferencias, que existen, en el proceso de revalidación entre los distintos servicios universitarios.

Sin embargo, España señala con contundencia el resultante final de los procedimientos vigentes: en muchos casos se trata de años de espera, sin resoluciones firmes, sin certezas y sin posibilidad de integrarse a la vida laboral en Uruguay a partir del reconocimiento pleno de los conocimientos y acreditaciones obtenidos en universidades extranjeras. Su mensaje es claro y nos interpela. En varios casos, los procesos institucionales efectivamente actúan como un obstáculo a las aspiraciones de radicarse en Uruguay y ejercer una profesión.

El problema tiene varias facetas y dimensiones, cuya resolución no es sencilla pero sí urgente. Se constatan avances recientes, pero insuficientes. A continuación, ejemplifico con la experiencia de la Facultad de Ciencias Económicas y de Administración (FCEA), con el objetivo de reflexionar sobre respuestas institucionales globales.

El país a donde nadie venía…

El marco normativo que rige el procedimiento actual fue diseñado para otro país y otra Universidad, y cuenta con una peculiaridad: ubica en una Universidad la responsabilidad normativa de reconocer y revalidar títulos emitidos en el extranjero. En general, no son las universidades, sino otras instancias gubernamentales –ministerios de Educación– las que cuentan con la potestad de emitir juicios y resoluciones de esta naturaleza. En Uruguay, la potestad se ubica en la Udelar y no hay otra entidad pública con la acumulación de masa crítica suficiente para desarrollar la tarea.

La ordenanza sobre revalidación y reconocimiento de títulos es producto de una realidad en la que no había otras instituciones de educación superior públicas, y cuando el flujo de migrantes calificados que iniciaban el proceso era extremadamente bajo. En el caso de la FCEA, en 2010 se recibió sólo una solicitud de reválida. En 2017, las solicitudes de extranjeros fueron más de 50. Actualmente, es habitual que el Consejo de Facultad tenga entre dos o tres solicitudes a resolver por semana, en las que el peso de los migrantes venezolanos es importante, pero no son el único flujo que explique la magnitud que adquirió el fenómeno. Más extranjeros buscan desarrollar su vida laboral en Uruguay y esa es una buena noticia.

En 2015, desde el decanato de la Facultad se detectó que el tiempo de trámite de alguno de esos expedientes era excesivo, contándose en ocasiones en años. La anécdota personal de España era constatable en varios casos en nuestra Facultad.

Parte de la responsabilidad era interna. El procedimiento estipulado y los recursos humanos destinados a atender solicitudes respondían a la escasa demanda. Con rezago, se intentó y logró reducir los plazos promedio. Una de las prácticas que se incorporó fue ubicar en las direcciones de carrera la responsabilidad de responder en tiempo y forma las solicitudes, y se elaboró un protocolo administrativo interno –con el asesoramiento de la Dirección General de Jurídica y el apoyo del aparato administrativo– para asegurar que el trámite no termine “estacionado” en alguna de las etapas. Se introducen plazos perentorios para las respuestas que los docentes debemos brindar ante consultas sobre la conveniencia de revalidar ciertos cursos. En caso de no cumplimiento de los plazos, se asume una aprobación tácita. Por último, y no menos importante, se introduce un mecanismo de inscripción condicional a las carreras de grado de la Facultad para los extranjeros que han iniciado el trámite de reválida total o parcial, pero se presume que deberán aprobar materias adicionales para obtener el título. Este fenómeno es relevante para las carreras con títulos habilitantes, como la de Contador Público. Dados los requerimientos de conocimientos específicos del marco normativo local y de prácticas profesionales idiosincráticas, es un título cuyo reconocimiento total es prácticamente imposible. En este caso, se identificó un vector de materias que casi con certeza deberán aprobar para obtener el título, se habilita una inscripción condicional a la Facultad, a realizar y aprobar cursos. La inscripción condicional permite integrar al migrante a la institución, de manera que logre avances sustantivos mientras resuelve el trámite original de reválida. Por tanto, hay márgenes importantes para mejorar dentro del actual marco, pero no dejan de ser procedimientos ad hoc.

Avances y tareas pendientes en la Universidad: de la norma a la práctica

La preocupación por la reválida y reconocimiento de títulos ha sido expresada por varios colectivos y actores universitarios en los últimos años. Es cierto que no siempre trajo aparejados cambios en los procedimientos. No obstante, hay dos avances de distinta naturaleza que deben ser reconocidos.

Por un lado, la Ordenanza de Estudios de Grado organiza la oferta académica en base a créditos y no contenidos específicos, dotando de mayor flexibilidad a la transición entre distintas carreras de grado, dentro y fuera del país. Si bien las prácticas no cambian con la misma velocidad que la norma –subsiste cierta tendencia a preocuparse por contenidos taxativos para revalidar cursos y no en la acreditación de capacidades analíticas–, la ordenanza dota a la Udelar de un marco referencial flexible y práctico para procesar el reconocimiento de aprendizajes universitarios en otras instituciones.

Por otro lado, el Consejo Directivo Central aprobó recientemente un protocolo para mejorar la recepción e inicio de los trámites, que evitarán su demora por cuestiones formales. Es una decisión que muestra a las claras una vocación institucional de afrontar el problema. Sin embargo, un ajuste normativo parece también imprescindible para que el tratamiento brindado a migrantes extranjeros resulte amigable y no se transforme en fuente de frustración.

Si bien cada servicio universitario puede mejorar su gestión interna, es conveniente transformar la situación actual, con cambios en la ordenanza que obliguen a toda la institución. Es necesario estipular plazos obligatorios de respuesta y una responsabilidad académica por servicio única y definida. La ausencia de pronunciación sobre consultas específicas de departamentos, institutos y cátedras no puede extender los plazos de tramitación meses, cuando no años. Quien llega al país como migrante merece respuestas temporales razonables, en la dirección que surja del análisis serio y conceptual de sus antecedentes académicos.

No todos los títulos extranjeros tienen un equivalente con los emitidos por la Universidad, aún en áreas disciplinares afines. Por énfasis en contenidos diferentes o por una forma de articular el proceso de formación no comparable a las nuestras no es factible revalidar muchas titulaciones. Sin embargo, si algo debería estar ausente en la vida universitaria es la rigidez de creer que una formación académica y profesional adecuada se puede obtener por medio de un único camino: el propuesto por la Udelar. La senda natural ante la imposibilidad de revalidar un título –que equivale a considerar al postulante como egresado a todos los fines del ejercicio profesional– es emitir un juicio de reconocimiento del valor universitario. Esta posibilidad existe hoy, pero sólo cuando no hay ofertas comparables. Generalizar el mecanismo de reconocimiento permitiría acortar significativamente tiempos y habilitar a los migrantes a acreditar su carácter de profesionales. Parte del cambio implica que todo el sector público internalice que el reconocimiento de título implica la acreditación de conocimientos disciplinares en ciertas áreas. En el caso de los títulos habilitantes, el reconocimiento permite el acceso a ciertos espacios de ejercicio profesional, mientras que facilita el camino para señalar sin burocracia qué conocimientos adicionales, si fuera necesario, deberán acreditarse para acceder al derecho al ejercicio pleno de una profesión.

Acostumbrados a nuestra dimensión aldeana y a cambios lentos, nuestra capacidad de respuesta institucional como país y como Universidad no siempre es la adecuada. El fenómeno de la migración calificada se incrementó cuantitativamente y cambió cualitativamente. La Universidad de la República debe construir nuevos marcos normativos funcionales a esta realidad. Es un aporte importante para propugnar por una sociedad más rica, diversa, cosmopolita y amigable para los migrantes.

La desigualdad que volvió del frío

La desigualdad que volvió del frío

14 de diciembre de 2017 | Búsqueda | enlace original

uando Anthony Atkinson —uno de los académicos más prestigiosos en el área de Economía Pública— fue electo presidente de la Royal Economic Society en 1996 eligió un sugestivo título para su conferencia presidencial: Trayendo la desigualdad desde el frío. Durante buena parte del siglo XX, la desigualdad en la distribución personal del ingreso y la riqueza fue un tópico lateral en Economía, sobreviviendo en los inhóspitos bordes de la disciplina, cultivada por heréticos o marginada de las grandes discusiones que signaron la investigación académica por casi una centuria.

En el mundo desarrollado, la falta de consideración por los temas distributivos se explicaba, en parte, en la propia evolución de la desigualdad. Desde fines de la II Guerra Mundial hasta los últimos años de la década de los 70 no muestra cambios relevantes. Como bromeó el economista norteamericano Henry Aaron: analizar la dinámica de la distribución del ingreso era como “mirar el pasto crecer”.

En América Latina la actitud osciló entre la denuncia desde la intelectualidad de izquierda enmarcada en la tensión política de la época y la confianza en las fuerzas de mercado como superadoras de la alta desigualdad. En el primer caso, el foco estaba en la desigualdad entre clases sociales, con escasas referencias a la distribución personal del ingreso. En el segundo caso, la fe en el desarrollo impulsado por los mercados se asentaba en una hipótesis particular, conocida como la Curva de Kutznets, en honor al economista que la formulara por primera vez hacia comienzos de los años 50. Su enunciado básico puede resumirse como sigue: en las etapas primarias del desarrollo la desigualdad tiende a aumentar, producto de los cambios estructurales que implica la transición de economías agrarias hacia el mundo industrial, pero ese aumento revierte con el crecimiento económico, lo que permitiría alcanzar sociedades más ricas y equitativas. El optimismo subyacente al planteo de Kutznets no era ajeno al clima de la Guerra Fría, como él mismo se encargó de recordar al advertir que su análisis se aplicaba a la “perspectiva futura de los países subdesarrollados dentro de la órbita del Mundo Libre”.

Para muchos la preocupación por la desigualdad constituía una distracción patológica para las políticas públicas, al desviar la atención de su objetivo central: el crecimiento. En todo caso, se debería actuar para reducir adicionalmente la exposición a la pobreza extrema; pero no preocuparse por la desigualdad en la distribución del ingreso. El Consenso de Washington es una expresión tardía y casi fuera de época de esta visión.

Entumecida por su aparente irrelevancia, la investigación sobre la desigualdad fue relegada. El panorama cambió radicalmente desde fines de los 80. La desigualdad creció agudamente en el mundo desarrollado y se hizo evidente que la Curva de Kutznets no contaba con bases teóricas ni fácticas1.

En Estados Unidos el salario horario de los varones en el centro de la distribución es algo más bajo hoy que a fines de los 60. El 1% más rico entre los perceptores de ingreso se apropiaba de 7% del ingreso total, cuando actualmente llega a 23%. Los frutos del crecimiento económico de las últimas cuatro décadas no favorecieron a toda la población. El sueño americano, basado en la certeza de que los hijos tienden a acceder a niveles de bienestar superior al de sus padres, se desdibuja bajo la presión de un crecimiento dinámico, pero profundamente inequitativo. Para colmo de males, la recopilación de datos sistemáticos de largo plazo sugiere que el crecimiento no trae necesariamente buenas noticias en términos de equidad. La desigualdad no es ni inocua ni las fuerzas del mercado provocan su caída. La propia consistencia de la convivencia democrática es tensionada cuando los frutos del crecimiento no son apropiados por la mayoría de los ciudadanos.

El resultante fue la emergencia de un cuerpo creciente de literatura económica, que explora los vínculos entre desigualdad y bienestar. El cambio de clima se refleja en las campañas electorales, en la incorporación de la desigualdad dentro de las preocupaciones de organismos como el Banco Mundial o el FMI, en la eclosión de bestsellers realizados por investigadores de primera línea — el afamado libro de Piketty es solo uno de varios— e incluso en el Premio Nobel de Economía, que entre sus reconocimientos recientes incluye a dos académicos que han realizado aportes a la comprensión de la desigualdad desde una perspectiva amplia (Amartya Sen y Angus Deaton).

Construir sociedades cohesionadas implica ubicar a la desigualdad en el centro de la escena. Buena parte de las tensiones políticas modernas se anclan en problemas distributivos. Países como Uruguay, que ha logrado reducir la pobreza de ingresos de manera importante, no puede hacer abstracción de esta dimensión. Para cierto espectro de la sociedad, su presencia como dimensión clave en la elaboración de políticas sigue siendo perturbadora. Para otros es motivo de retórica, pero la práctica de evaluar las propuestas de política también desde esta perspectiva no es un proceso incorporado. Es sintomático que en el debate actual sobre reformas relevantes a la seguridad social —instrumento privilegiado entre las políticas redistributivas— su impacto sobre la distribución del ingreso ha estado prácticamente ausente.

En todo caso, no se trata de sustituir al crecimiento por la desigualdad como objetivo de política; menos aún de desconocer otros fines válidos. Sino de entender la interrelación entre dinamismo económico y desigualdad y ponderar el impacto sobre el bienestar social —en cuya consideración entra la equidad— de políticas y arreglos institucionales alternativos. No basta con mirar la expansión de la disponibilidad de recursos, sino también la capacidad de todos los ciudadanos de disfrutar de esa prosperidad.

Atkinson falleció a comienzos de 2017. Aquejado de una grave enfermedad, dedicó esfuerzo a la escritura de un último libro: Desigualdad. ¿Qué se puede hacer?, desplegando una batería de propuestas concretas. Un aporte —otro de tantos que proveyó a lo largo de su vida— para ordenar una discusión cuya importancia, ahora sí, pocos niegan. A veinte años de su conferencia presidencial, la desigualdad ha regresado del frío.

Los robots y el futuro del trabajo

Los robots y el futuro del trabajo

14 de octubre de 2017 | la diaria | enlace original

Los economistas clásicos de fines del siglo XVIII y principios del siglo XIX tempranamente reconocieron en el cambio tecnológico el corazón de la prosperidad económica. En su ausencia, las posibilidades de expandir el bienestar general resultaban acotadas. La importancia de la tecnología en nuestras vidas cotidianas es evidente, y los cambios que induce en las formas de funcionamiento social, incluyendo la esfera laboral, son perceptibles en breves espacios de tiempo.

Sin embargo, la tecnología ha sido también fuente de inquietud y ansiedad. Cíclicamente, surgen previsiones apocalípticas: un futuro sombrío en el que las máquinas o robots desplazan a los seres humanos, cuestionando la fuente principal de subsistencia o la propia razón de ser de nuestra existencia. Desde Metropolis hasta la poco infantil Wall-E, pasando por la saga de Terminator, estos temores han sido expresados una y otra vez por el cine.

La inquietud ante el cambio tecnológico radica en dos tipos de preocupaciones distintas. Por un lado, el temor a que la tecnología produzca un desplazamiento masivo de trabajo por “máquinas”, provocando un desempleo tecnológico y un incremento de la desigualdad, por lo menos en el corto plazo. La segunda preocupación es de corte moral: las primeras revoluciones industriales fueron acompañadas por el temor a la rutinización del trabajo y, con ella, de la vida cotidiana. En los tiempos modernos esta preocupación se asocia más a los posibles efectos deshumanizadores de la propia eliminación del trabajo humano y su centralidad en la vida social. Si bien los modelos económicos de oferta laboral más simples que utilizamos los economistas parten del supuesto de que asignar nuestro tiempo a trabajar es un “mal” –preferiríamos una hora de ocio a una hora de trabajo en términos relativos–, el papel socializador del trabajo es reconocido ampliamente por las ciencias sociales: un mundo “sin trabajo” no es un mejor lugar para vivir, en tanto restringe la calidad de las interacciones sociales y la satisfacción propia del sentido de realización y contribución propio de la acción creativa del trabajo.

Empleo y cambio tecnológico en la historia reciente

La historia económica de los últimos 300 años no sustenta visiones catastróficas. Más bien, las rutas de la innovación y los cambios productivos implicaron la destrucción de puestos de trabajo –en algunos momentos, masiva– pero simultáneamente la creación, también masiva, de nuevos puestos. El balance, hasta ahora, es claramente positivo. Cada oleada tecnológica ha traído consigo más puestos de trabajo y de más productividad. Eliminando las oscilaciones propias del ciclo económico, el nivel de empleo agregado en la economía mundial no ha dejado de aumentar, y la tasa de desempleo en las economías desarrolladas no muestra una tendencia secular al alza. En Europa, por ejemplo, contrasta la situación de los países de Europa central y los nórdicos –con tasas cercanas a 5%– con el sur de Europa. La incidencia del desempleo se debe más a la ausencia de dinamismo económico o a arreglos institucionales disfuncionales que a la tecnología. De hecho, los países tecnológicamente más dinámicos muestran el mejor desempeño en esta dimensión.

Pero esta constatación desde una mirada larga no puede ocultar el carácter disruptivo en el corto plazo, que cuestiona la fuente de sustento y reconocimiento social de importantes contingentes sociales, transformando en obsoletas o superfluas habilidades adquiridas con esfuerzo y tiempo. Para las personas ubicadas en esta encrucijada, el largo plazo no existe: la tecnología puede arrojarlas a un espacio de descualificación laboral, reduciendo su bienestar presente y cuestionando su capacidad de adaptación futura. Por tanto, tampoco las visiones idílicas basadas sobre el funcionamiento de los mercados tienen asidero. En la ausencia de políticas públicas, los mercados no aseguran el retorno a un mundo sin desempleo y salarios más elevados producto del crecimiento de la productividad, por lo menos en plazos razonables medibles a escala de la vida de las personas. Los desplazados por la tecnología pueden quedar en el margen de los mercados de trabajo, con salarios deprimidos o inserciones precarias; sin herramientas para aprovechar las ganancias de bienestar que, para el promedio de la sociedad, implica el avance tecnológico.

Este patrón se observó con distinta intensidad durante las revoluciones industriales. Pero también ha vuelto a presentarse con singular agudeza en las últimas dos décadas, con la consolidación de los cambios en el mundo del trabajo que trajo consigo la tecnología de la información. David Autor (Massachusetts Institute of Technology) y otros autores han señalado, convincentemente, que un impacto tangible y problemático del cambio tecnológico en nuestra era ha sido la polarización del mercado de trabajo en muchos de los países desarrollados. Las ganancias salariales han ido a parar desproporcionadamente a la cola superior de la distribución salarial y, en menor medida, a la cola inferior. Los sectores medios han sido perdedores netos. Las tareas codificables fueron sustituidas por computadoras, en especial cuando estas últimas se abarataron sustantivamente con respecto al salario de quien ejercía esas tareas.

Muchos trabajadores manuales de la industria manufacturera y otros en empleos administrativos sufrieron estas modificaciones. La tecnología explica, junto con otros factores, como la caída de los salarios mínimos y la unificación de las tasas de imposición a la renta, el incremento en la desigualdad en el mercado de trabajo observado en los últimos 30 años, problemática emergente con nítidas consecuencias sociales y políticas. Que la tecnología no conlleve al fin del empleo no presupone la confianza en la ausencia de serios problemas sociales asociados a su incorporación, y, por lo tanto, a la necesidad de políticas públicas que atiendan esta realidad.

¿El futuro será distinto?

Que en el pasado tecnología y empleo no muestren una relación patológica de largo aliento no quiere decir que no pueda ocurrir en el futuro. Herramientas y maquinarias han sustituido siempre algunas habilidades humanas, como la fuerza o la destreza asociadas a operaciones mecánicas. Sin embargo, la era de la robotización podría implicar que los robots llegaran a ser sustitutos de otras habilidades impensables hasta hace poco tiempo, reproduciendo incluso percepciones sensoriales como la visión (el reconocimiento facial es un ejemplo), el olfato o la audición; a la par de procesar actividades asimilables a razonamientos complejos y tomar decisiones, al menos en ciertos ambientes. Los robots serían una nueva forma de capital físico, diferente del que se expresa en edificios, rutas o maquinaria tradicional. Un tipo de capital con un grado de sustitubilidad con respecto al trabajo humano tal que puede pensarse como un mecanismo alternativo para incrementar la oferta efectiva de trabajo: tanto robots como personas pueden operar con el capital tradicional y, por tanto, compiten por un lugar similar en los procesos productivos. Los desarrollos teóricos que desde la academia incorporan, con variaciones, esta posibilidad llevan a conclusiones inquietantes. La caída del costo relativo de los robots crearía una tensión clara en el mercado de trabajo, aunque simultáneamente incrementaría la productividad per cápita. Pero el aumento del número de robots implica el incremento de la oferta efectiva de trabajo, presionando hacia la baja a los salarios. El aumento de productividad sería apropiado por los propietarios del principal factor productivo que explica su despliegue: los robots.

No es plausible que los robots constituyan sustitutos muy cercanos de todas las formas de trabajo. En este caso, los efectos serán asimétricos según qué tan complementarios o sustitutos sean el acervo de habilidades laborales de los trabajadores con respecto a los robots. Los trabajadores con habilidades más complementarias –creatividad, empatía, etcétera– verán mejorar su situación relativa; pero aquellos dotados con habilidades sustituibles fácilmente verán afectado su bienestar. Si estos últimos constituyen la porción más importante de la fuerza laboral, la desigualad aumentaría no sólo al influjo de la apropiación de los beneficios provenientes de la tecnología por quienes son propietarios de los robots, sino también por un incremento de la desigualdad salarial.

La importancia relativa de los cambios tecnológicos actuales no debería darse por sentada ni asumida acríticamente. A fines de la década de los 80, Robert Solow, quien obtuvo el premio Nobel de Economía por sus aportes a la teoría del crecimiento económico, afirmó: “La era de la informática es visible en todas partes, excepto en las estadísticas de productividad”. Su lacónica aseveración señala que, mientras todas las revoluciones industriales y tecnológicas previas fueron acompañadas por incrementos sustantivos de la productividad, el impacto de las tecnologías de la información no mostraba efectos significativos en el crecimiento de la productividad laboral en Estados Unidos, que incluso se había desacelerado en el período de expansión de las computadoras. Si bien esta tendencia se revirtió desde mediados de la década de los 90 hasta aproximadamente 2005 –la productividad del trabajo creció a tasas importantes en este período en la principal economía del mundo–, desde esa fecha al presente vuelve a detectarse un pronunciado enlentecimiento. En todo caso, hay quienes afirman que la potencialidad productiva de las tecnologías de la información se agotó en la década de los 90 y que es esperable un mayor enlentecimiento en las décadas venideras. Bajo esta hipótesis, en el futuro el problema del empleo no es el desafío tecnológico sino la ausencia de dinamismo económico. No es una visión generalizada, pero es un llamado de atención sobre enfoques acríticos del cambio tecnológico.

Sin embargo, los desarrollos en campos como la robótica y la inteligencia artificial pueden constituir el preludio de profundos cambios. Algunas tendencias recientes apuntalan a hipótesis de esta naturaleza. Gill Prat, quien trabajó en el Departamento de Defensa de Estados Unidos gerenciando varios programas de desarrollo de la robótica, identifica en la maduración y combinación de dos desarrollos tecnológicos en ciernes la posibilidad tangible de una “explosión cámbrica” –expresión referida a la rápida diversificación de los seres vivos complejos acaecida en el planeta hace 500 millones de años– asociada a la robótica. Por un lado, la robótica de la nube permite que cada robot aprenda de la experiencia de todos los robots conectados a ella, conllevando a un crecimiento exponencial de las competencias productivas de los robots. Cuanto mayor es la cantidad de robots en circulación, mayor es la potencialidad de mejora individual de cada uno de ellos. Por otro lado, los algoritmos de inteligencia artificial basados en la tecnología de aprendizaje profundo (deep learning) constituyen métodos que habilitan a los robots a aprender a partir de bases de datos gigantescas utilizadas como mecanismo de entrenamiento. La combinación y maduración de ambos procesos puede conducir a una rápida eclosión y generalización de los robots en la producción, así como a su nivel de sofisticación. Es todavía campo de especulación si finalmente este pronóstico tiene lugar y cuándo sucedería, pero cada vez y con más frecuencia la verosimilitud de un cambio radical de este tipo es tomada más seriamente en el campo académico.

Del cambio tecnológico a las políticas públicas

Que el Fin del Trabajo parezca una hipótesis improbable no presupone que, en perspectiva, los escenarios sobre el impacto de la tecnología deban ser subestimados. El peor error es atrincherarse detrás de visiones idílicas que inhiban la necesaria discusión e identificación de diseños de política que atiendan situaciones sociales complejas. Algunas de las expresiones políticas en el mundo desarrollado, impensable hace algunos años atrás, debería ser suficiente advertencia para incautos que ven en la tecnología sólo sus potenciales beneficios de largo plazo. Menos aun convendría resguardarse detrás de los escépticos que, con fundamentos, no visualizan un cambio técnico tan radical ni generalizado. Al final del día, las políticas públicas deben actuar como seguro contra ciertas contingencias, y los síntomas de un cambio de paradigma de tal magnitud no pueden desconocerse.

Varias dimensiones del accionar del Estado entran en cuestión. Los sistemas impositivos, de protección social y, por supuesto, educativos, serán tensionados en un escenario de aceleración de los cambios tecnológicos con las características mencionadas. La propuesta de Bill Gates de “cobrarles impuestos a los robots”, por extraña que parezca, apunta en una dirección similar a la de investigadores como Jeffrey Sachs o Richard Freeman, de la Universidad de Harvard, quienes proponen diseños institucionales, bastante más elaborados, que eviten la concentración de las rentas generadas por el cambio tecnológico en grandes empresas o pequeñas elites que acceden a la propiedad de las nuevas tecnologías. El problema de la concentración del poder, en especial en los mercados, no resultará trivial. Los conflictos regulatorios que enfrentan naciones o grupos de naciones poderosos como la Unión Europea con empresas del porte de Google o Microsoft pueden ser sólo un prólogo de historias futuras.

Los sistemas de seguridad social verán cuestionados algunos de sus principales pilares de racionalidad: el trabajo como actividad generadora de derechos y el financiamiento a partir de contribuciones provenientes de la nómina salarial de las empresas. Diseñar alternativas es ya necesario por problemas endémicos de cobertura y financiamiento; pero se torna imprescindible a la luz de los problemas que pueden enfrentar grupos importantes de ciudadanos para mantener una adscripción prolongada y continua al mercado de trabajo, con riesgo cierto de ser desplazados, mientras que el sistema se financia con mecanismos que afectan el precio relativo del trabajo.

Y, otra vez, la educación. Que el cambio tecnológico se traduzca en una mejora generalizada y equitativa del bienestar implica que los sistemas educativos y de entrenamiento laboral –como algunas políticas activas de empleo– resulten eficaces para promover la creatividad, capacidad crítica, iniciativa y versatilidad que serán necesarios para aprovechar las ventajas de los cambios tecnológicos, incluso impulsando y adaptando la innovación al contexto social particular donde se ancle. Las disyuntivas individuales y colectivas requieren transformaciones decididas en estos ámbitos de política.

Como advierten Erik Brynjolfsson y Andrew McAfee: “No ha habido mejor tiempo para ser un trabajador con habilidades especiales o un nivel educativo adecuado. Sin embargo, no ha habido peor tiempo que el actual para ser un trabajador con habilidades ‘comunes’ para ofrecer en el mercado, porque computadoras, robots y otras tecnologías digitales están adquiriendo esas habilidades a una velocidad extraordinaria”.

Los cambios tecnológicos no son un destino manifiesto, ni siquiera para pequeños países como Uruguay. Su impacto depende de la capacidad con que instituciones y políticas públicas puedan responder, transformándose a sí mismas con criterios normativos que alienten la equidad y sostengan el bienestar aprovechando las ganancias potenciales. Una respuesta profundamente conservadora es pretender preservar el mismo barco munido de idénticas políticas en un océano cuya configuración de riesgos y oportunidades se transforma rápidamente. Se podrá escalar el mástil hasta su último peldaño, pero con esa actitud sólo se perderá un valioso tiempo para diseñar respuestas sólidas y colectivas. La deliberación democrática debe llevarnos por otro camino: debatir e identificar alternativas de política que impliquen pensar el hoy como el día que inaugura nuestro futuro.