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Aportes programáticos

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Introducción

Este documento busca aportar a la construcción de una agenda universitaria para los años venideros. Sin pretensiones taxativas, se centra en tópicos constitutivos de una mirada estratégica sobre el papel de la educación superior en el país: el impulso decidido a la creación científica y cultural y la democratización del conocimiento avanzado. Sin investigación de calidad —en todas las áreas y desde todas las perspectivas— y sin dispositivos institucionales que aseguren el acceso a formación terciaria de alto nivel —mejorando la calidad y alcance de la enseñanza de grado y ampliando la enseñanza de posgrado— no es posible pensar en un Uruguay tecnológicamente denso, culturalmente diverso y socialmente integrado. Si bien existen mejoras palpables en la última década, en ambas dimensiones los atrasos continúan siendo evidentes.

Uruguay invierte aproximadamente 0,35% del producto interno bruto (PIB) en actividades de investigación y desarrollo (I+D), muy lejos de los mejores estándares internacionales, pero también del promedio de América Latina y el Caribe (0,7% del PIB en 2015). Los incrementos presupuestales destinados a la educación y al fortalecimiento de la ciencia y la tecnología (C&T) en el país muestran logros parciales, pero con diferencias importantes respecto a los países desarrollados y a un núcleo importante de países de la región. En Uruguay tenemos apenas un investigador de tiempo completo cada mil personas que integran la población económicamente activa (PEA), cifra cuatro veces más baja que el promedio de Europa. En este contexto, la Universidad de la República (Udelar) no es un actor más en el sostenimiento e impulso de la investigación. Cualquiera sea el indicador utilizado —participación en el total de investigadores, recursos invertidos, publicaciones académicas, etc.—la Udelar representa entre un 70 y un 80% de las actividades de investigación desarrolladas en el país.

A su vez, el mundo avanza hacia la generalización de la educación terciaria y superior a ritmos que interpelan a nuestro país. Para el promedio de los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), el porcentaje de jóvenes de entre 25 y 34 años que ha culminado un grado universitario pasó de 26% en 2000 a 37% en 2005, para trepar a 46% en 2016. En varios países —Canadá, Corea del Sur, Japón, Rusia— el porcentaje supera el 50% y en la mayoría de los países más ricos se ubica por encima del 40%. En Uruguay, en 1995, solo un 9% de las personas comprendidas entre los 25 y 34 años había logrado completar algún ciclo de formación terciaria y la cifra permaneció prácticamente incambiada hasta 2005. En la última década, producto de la evolución de los egresos universitarios, se ha revertido el estancamiento, y la proporción de personas comprendidas entre los 25 y 34 años que culminan su formación universitaria alcanza el 12%. Esto constituye una buena noticia y, sin embargo, la magnitud de la brecha con respecto a los países desarrollados es preocupante, incluso en relación con los países comparables con Uruguay en términos de desarrollo relativo.

En el plano de la educación universitaria, la Udelar es la principal institución en ofrecer formación en amplias áreas disciplinarias. En 2016, el 88% del total de estudiantes que ingresaron a alguna carrera de corte universitario y el 76% de quienes egresaron, excluyendo la formación para la educación, lo hicieron en la Universidad de la República. La Udelar ocupa un rol calve en el objetivo estratégico de generalizar la educación universitaria.

Cuando se reflexiona sobre la calidad y la pertinencia de la formación universitaria y la investigación académica de la Udelar, no se está pensando en lo que hace o deja de hacer una institución aislada. La historia de la educación superior en Uruguay y sus cambios institucionales recientes conducen a que cualquier elaboración y propuesta sobre el futuro de la Udelar resulte simultáneamente una propuesta sobre el futuro de la educación avanzada y de la investigación en el país. Aunque a veces los propios universitarios perdemos de vista esta singularidad, es nuestra obligación transparentar la discusión hacia el país. Debemos señalar con claridad la importancia del desarrollo de un verdadero Sistema de Educación Pública Terciaria y Superior; así como del desarrollo de una matriz de generación de conocimiento amplia, diversa y de calidad, donde la Universidad no tenga pretensiones de exclusividad.

El peso de la Udelar en la generación y la democratización del conocimiento tensiona las políticas internas y obliga a decidir sobre objetivos cuya importancia relativa pocas veces se discute. Los recursos provenientes de incrementos presupuestales, ¿deberían direccionarse a mejorar las condiciones de estudio en los primeros tramos de las carreras de grado, a impulsar la investigación, a sostener una mayor descentralización geográfica, a mejorar la atención sanitaria que sus servicios proveen? Los problemas a la hora de compatibilizar estos objetivos distan de ser triviales. El camino para procesar políticamente las tensiones es la discusión profunda y abierta, sobre aspectos que van desde la asignación cotidiana de recursos hasta el diseño institucional. La democratización de la educación superior, el impulso a la investigación rigurosa y la profundización de los lazos que unen a la Universidad con toda la sociedad son ingredientes intrínsecos a cualquier concepción del desarrollo cuyo foco se encuentre en la expansión de las capacidades de las personas. Ciudadanos dotados de conocimientos profundos y diversos constituyen el sostén de sociedades culturalmente ricas. Son, también, el fundamento de una economía más densa y compleja, en lo tecnológico y en lo sectorial, y un antídoto contra el aumento de la desigualdad. Una de las razones del incremento de la desigualdad durante la década del noventa y los comienzos del siglo XXI se asocia a cambios en las matrices tecnológicas que no son neutrales desde el punto de vista de las habilidades y capacidades de las personas. Innovación y cambio tecnológico, en ausencia de cambios profundos en el acceso y la culminación de la educación superior, abren la puerta a un desarrollo desigual y excluyente.

Una Universidad que funja como uno de los soportes de un patrón de desarrollo nacional inclusivo exige renovar esfuerzos y compromisos. Se necesita avanzar en la redefinición institucional y normativa, que permita revitalizar la vida democrática, mejorar el nivel de la discusión y apostar a un cogobierno que incida en el futuro inmediato y mediato de la Udelar. La inercia es la peor respuesta política y solo se supera con debates abiertos y respetuosos de la diversidad de posiciones y miradas, sin cercenar la argumentación ni estigmatizar posiciones divergentes. Las prioridades del gobierno universitario deben ubicarse en la mejora de las condiciones de trabajo y estudio mediante la desburocratización de procesos, el incentivo de la vida científica y cultural y la búsqueda seria de alternativas para diversificar trayectorias formativas y democratizar el acceso a la formación avanzada en todo el país. En última instancia, el hilo conductor de las políticas universitarias debería girar sobre la construcción de espacios robustos y flexibles para el trabajo de quienes dedican su vocación a crear y difundir conocimientos en un mundo conectado y en red; a aprender y formarse en el intercambio interno y externo; a dedicar su esfuerzo laboral a la construcción de una Universidad de cara a sus estudiantes, docentes, funcionarios y, por supuesto, al país.

Salir al encuentro de los desafíos planteados impone a la Universidad de la República la necesidad de profundas transformaciones, en algunos frentes acelerando el paso en líneas ya avanzadas o revisando lo actuado, en otros iniciando nuevos procesos de cambios.

I. Presupuesto y desarrollo universitario

Es impensable que el país avance en los objetivos planteados sin incrementos sustantivos en la inversión pública en educación superior. Una condicionante central de las posibilidades de desarrollo hace referencia al nivel de la inversión pública. Desde 2005 el presupuesto para la educación pública tuvo un impulso innegable, pero se ha diluido en los años recientes. Lejos nos encontramos de los estándares de inversión propios de modelos de universidades públicas socialmente exitosos.

En ese sentido, es necesario señalar algunos problemas endémicos que suelen quedar ocultos detrás del señalamiento acrítico sobre el aumento presupuestal. En primer lugar, los incrementos presupuestales se han dado a partir de una base paupérrima; con una inversión pública en educación que ubicaba al país en niveles muy lejanos de sus necesidades. Uruguay sigue rezagado en la comparación internacional con respecto al ratio de gasto educativo/PIB. A título de ejemplo, la inversión pública promedio en educación superior de los países de la Unión Europea se ubica en 1,3% del PIB. En segundo lugar, los procesos de definición presupuestal no generan certidumbres mínimas que permitan planificar con coherencia y desde una mirada de mediano y largo plazo. El presupuesto vigente es una muestra extrema, al haber asegurado menguados recursos solo para los primeros dos años del quinquenio, dejando en la incertidumbre las asignaciones para el resto del período. Este enfoque socava la posibilidad de definir políticas de largo aliento, en tanto obliga a tomar decisiones sin un marco de mínimas certezas presupuestales. Señalar a la sociedad la necesidad de alcanzar un conjunto de fines y demandar sus bases presupuestales estará en el centro de la escena de una agenda de transformaciones.

II. Ley orgánica: la construcción de una agenda de cambio institucional

No hay transformación profunda y sistemática de la Universidad que pueda desarrollarse sin cambios sustantivos en sus marcos normativos. La Ley Orgánica de 1958, pensada para otro Uruguay y otra Universidad, constituye hoy una traba objetiva a los imprescindibles cambios que la Universidad debe afrontar.

Recorriendo los bordes de la norma, la Universidad ha brindado respuestas imperfectas y ad hoc a algunas realidades que cuestionan la pertinencia de su actual estructura de gobierno. Así, se otorgó voz (pero no voto) en el Consejo Directivo Central (CDC) a los servicios universitarios creados luego de 1958 —Facultad de Ciencias, Facultad de Ciencias Sociales, Instituto Escuela Nacional de Bellas Artes, Facultad de Enfermería, Facultad de la Información y Comunicación, Facultad de Psicología— y recorre un camino análogo con los recientes Centros Universitarios Regionales.

Se crearon el Consejo Delegado Académico y el Consejo Delegado de Gestión Administrativa y Presupuestal, ubicando atribuciones y funciones en un espacio cogobernado con una integración más acotada, y «descomprimiendo» el funcionamiento del CDC. Esto fortaleció, parcialmente, el funcionamiento de las áreas de conocimiento, jerarquizando su papel y asignando algunos recursos a su actividad.

Sin embargo, la ausencia de una reformulación global de la Ley Orgánica perpetua inequidades, introduce ineficiencias, rigidiza a una institución cuyos procedimientos centrales fueron definidos para un demos mucho más acotado y diverso, al tiempo que limita la libertad creativa de estudiantes y docentes y su participación en la vida académica global, con la imprescindible impronta cosmopolita y de trabajo en red que caracteriza a la creación, difusión, democratización y apropiación del conocimiento. Para ser precisos: los cambios en la Ley Orgánica no aseguran que la Udelar brinde respuestas razonables a los desafíos que enfrenta hoy como principal institución de educación terciaria y superior del país. La institución avanzó en aspectos medulares —carrera docente, descentralización, planes de estudio, etc.— pero esos mismos cambios imponen una presión adicional al marco normativo, haciendo que, en prospectiva, la camisa de fuerza de nuestra estructura actual se convierta en una traba relevante para su desarrollo. Los síntomas del agotamiento del modelo institucional son visibles y conocidos. La democracia institucional se encuentra resentida desde que no todos los universitarios están representados con voz y voto en los principales órganos de decisión. En el CDC prima la discusión sobre temas singulares sobre el intercambio deliberativo, profundo y resolutivo acerca de temas que hacen a la orientación estratégica efectiva. Esta dinámica no depende exclusivamente de la Ley Orgánica, pero si las cargas de responsabilidades y tareas asignadas al máximo órgano de la institución no priorizan las grandes discusiones, aumenta la posibilidad de que estas últimas sean fagocitadas por la gestión cotidiana, que ocupa buena parte de la dinámica del cogobierno.

La matriz de la Ley Orgánica, aplicada a una Universidad de otra amplitud, refuerza una idea federativa y fragmentada de la institución, donde los rasgos idiosincráticos propios de la vida académica y profesional en las distintas áreas del conocimiento, derivan hacia la discrecionalidad que lleva a la aplicación en los servicios de criterios no aprobados y ni siquiera avalados por los órganos de la Udelar. La forma en que se procesaron los llamados a oportunidades de ascenso, en su última versión, es un ejemplo de estas dificultades. No se trata de desconocer la especificidad disciplinaria o profesional, sino de enmarcar la riqueza inherente a la diversidad en políticas comunes.

La diversificación y densificación de la oferta académica de grado y posgrado, así como de programas de investigación que traspasan los límites rígidos de las disciplinas (y de los servicios), no tienen una ubicación institucional clara y sufren de problemas serios de gobernanza. Una realidad parecida se observa en el marco de la estrategia de descentralización.

La crisis de participación en la vida y el gobierno de la Udelar es evidente, incluyendo dificultades para cubrir todas las instancias cogobernadas por parte de los órdenes. Jerarquizar el cogobierno implica centrar los esfuerzos de una democracia deliberativa en temas de orientación estratégica, configurando las condiciones normativas y fácticas convenientes para el ejercicio adecuado del control y la vinculación de los colectivos en las decisiones cotidianas, sin que implique el enlentecimientos de algunos procesos ni el entumecimiento de la capacidad de incidencia en la vida institucional. Indefiniciones perennes —desde el Estatuto del Personal Docente hasta el estatus específico de los centros universitarios regionales— no colaboran para revertir los problemas de participación ni para lograr que la Universidad tome decisiones mirando el largo plazo.

Las posibilidades reales de trazar una estrategia universitaria acorde a los requerimientos de la sociedad, compatible con la evolución del conocimiento y suficientemente flexible para habilitar el desarrollo de sus actividades sustantivas por parte de estudiantes y docentes, sin la carga de un proceso burocrático que pone el riesgo la realización de las funciones sustantivas, requiere modificar la Ley Orgánica. La peor respuesta es la resignación, ubicando a la Ley Orgánica en el cono de sombra de los temas vedados para la discusión, como antídoto a explicitar las diferencias internas.

La Udelar es el organismo más abierto del Estado uruguayo desde una perspectiva legal. Toma sus decisiones en órganos colectivos, discute en sesiones abiertas a todo el público, hace de la democracia interna un valor institucional. Recurriendo a esos valores, debe demostrarse a sí misma y al país que es capaz de procesar y elaborar una propuesta de cambio de la Ley Orgánica, que elimine inequidades evidentes y déficits de democracia, que construya un marco de transparencia, que aliente la participación de sus colectivos en su máxima expresión, que promueva la flexibilidad y la desburocratización, que premie con nitidez el compromiso con la generación de conocimiento de calidad y su democratización.

III. Condiciones y estímulos para la creación científica y cultural

Establecer buenas condiciones para la investigación científica y la creación cultural se encuentra en el núcleo de las definiciones de la Udelar. Sin embargo, el postulado se puede transformar en una aseveración estéril si no es posible brindar certezas básicas a los docentes —en especial a los más jóvenes, que inician su carrera docente y se encuentran en un momento de su ciclo vital donde toman decisiones de radicación y otras apuestas de largo plazo— sobre la disponibilidad de oportunidades de superación y condiciones mínimas adecuadas para el desarrollo de sus actividades sustantivas.

El Estatuto de Personal Docente, cuya aprobación es de esperar que suceda a la brevedad, constituye una pieza clave en esta dirección. No obstante, una vez aprobado resta definir recursos y mecanismos para su completa instrumentación.

Al comienzo de la carrera docente se detectan dos tópicos centrales. En primer lugar, que existan oportunidades efectivas de acceso a la carrera docente todos los años. En tiempos no tan lejanos, las restricciones presupuestales que enfrentó la Udelar hicieron que muchos jóvenes universitarios formados en el país y en el exterior se radicaran fuera de fronteras, ante la ausencia de chances objetivas para insertarse en la Udelar o con posibilidades que no eran acordes al nivel de formación alcanzado. Las restricciones presentes hacen posible que se configure nuevamente un escenario de ese tipo. La participación de la Universidad en las actividades de investigación no puede perderse de vista: no conseguir en la Udelar un espacio razonable para comenzar una vida universitaria una vez culminada la etapa de formación implica simplemente la imposibilidad de retornar o la subutilización de las capacidades académicas formadas a nivel nacional, en particular en las áreas del conocimiento donde no existen en el país otras instituciones sólidas. Es Uruguay el que pierde densidad científica y cultural. Por esta razón, la previsibilidad presupuestal anual, que permita planificar la creación de cargos docentes y el financiamiento de mecanismos de inserción en la vida académica, es imprescindible para cualquier universidad donde la renovación y actualización del plantel docente sea un sine qua non para asegurar la calidad académica.

Un aspecto que no debe desconocerse es la necesidad de generar y sostener vínculos con cuerpos docentes e instituciones en el extranjero. En el marco de esta preocupación, la inserción en redes académicas internacionales es prioritaria (no hay creación de conocimiento en autarquía) y la presencia de académicos uruguayos insertos en universidades de primer nivel es una oportunidad que debe aprovecharse desde la institución. Mucho se ha hecho en esta dimensión, pero bajo esquemas de iniciativas individuales o puntuales de departamentos, institutos o servicios. Parece interesante pensar programas universitarios que apuesten a la promoción de la inserción en redes internacionales de calidad, bajo formato de fondos concursables o similares, habilitando colaboraciones de largo aliento entre grupos de investigación.

En segundo lugar, el principal instrumento de promoción de la alta dedicación es el Régimen de Dedicación Total (RDT). Este programa insume muchos recursos, pero es imprescindible para asegurar condiciones mínimas de actividad académica en todas sus funciones. Sostener el programa y asegurar oportunidades de acceso continuas es también un mecanismo primordial para brindar certezas mínimas al inicio de la carrera docente.

A su vez, si bien el proyecto de nuevo Estatuto del Personal Docente lo estipula como objetivo, es clave que los docentes cuenten con oportunidades de ascenso sistemáticas. Los Llamados a Oportunidades de Ascenso (LLOA), una de las innovaciones relevantes de los últimos tiempos, requieren incorporarse a la estructura institucional, asegurando su respectiva dotación presupuestal como parte del funcionamiento normal y periódico. Junto con los LLOA, será necesario contar con una comisión académica, análoga a la Comisión Central de Dedicación Total, que brinde coherencia al instrumento y asesore a los órganos centrales. Los LLOA deben combinarse con oportunidades reales de formación para estudiantes y para el cuerpo docente, ya sea a través de instrumentos que fomenten el aprendizaje en otras instituciones o de una oferta de posgrado sólida y accesible. Imponer condiciones para el ascenso sin asegurar la provisión de oportunidades objetivas y disponibles para todos es un contrasentido. Las becas de la Comisión Académica de Posgrado (CAP) y de la Agencia Nacional de Investigación e Innovación (ANII) son un paso relevante en esta dirección.

Se ha avanzado en la definición de criterios para la evaluación de la actividad docente, pero esta es un área en discusión que exige profundización, tal como quedó de manifiesto en la jornada organizada por la Comisión Sectorial de Investigación Científica (CSIC) el presente año. Además de metodologías y enfoques para caracterizar la calidad de la producción académica, la evaluación debe incorporar aspectos que condicionan y diferencian a los docentes, sin pretender aplicar reglas ciegas a situaciones vitales contrastables. La incorporación de factores como la maternidad para ponderar los juicios institucionales sobre desempeños individuales ha sucedido de manera lenta y mayoritariamente ad hoc. La explicitación de pautas que atiendan la necesidad de visibilizar y corregir desigualdades ocultas no es solo un problema para la evaluación docente. Opera en otras áreas como la renovación de becas o la propia evaluación estudiantil. Solo si se incorpora sistemáticamente en la definición de normas de funcionamiento institucional la Universidad logrará generar un campo de actividad equitativo.

En convivencia con los dispositivos de apoyo a los docentes, es necesario considerar la arquitectura académica de los servicios y la generación de incentivos claros para el trabajo en equipo, en redes nacionales e internacionales y, de ser pertinente, en la articulación creativa con otros actores.

La provisión de cargos y los ascensos de grado a través de los mecanismos descriptos debe completarse con la posibilidad efectiva por parte de los servicios de fortalecer ciertas áreas internas, en función de la identificación de necesidades objetivables y de prioridades estratégicas. Una carencia reciente es la ausencia de recursos frescos en este nivel, que ha disminuido la capacidad efectiva de planificar y diseñar estructuras académicas más sólidas en los servicios.

El estímulo al desarrollo de actividades de investigación y creación cultural en equipo no es trivial ni se conforma naturalmente por sí solo. De hecho, en el mundo actual existen incentivos para que los procesos de investigación no recorran esos caminos. La Udelar ha desarrollado instrumentos para fomentar la consolidación de capacidades colectivas —el Programa de Grupos de CSIC, los Polos de Desarrollo Universitario (PDU), el propio programa I+D de CSIC, donde se premia la composición de los equipos y la presencia de docentes en etapas tempranas de su formación, redes temáticas, etc.—, así como para generar espacios de investigación, enseñanza y extensión multidisciplinarios. Consolidar y expandir estas experiencias favorece la cohesión académica e institucional y constituye un camino para sostener acumulaciones en el tiempo sin que descansen, exclusivamente, en la experiencia individual. En la misma dirección, es necesario aprovechar todas las instancias de conformación de redes internacionales, consolidando vínculos y apostando al desarrollo institucional integral. El riesgo de aislamiento y encapsulamiento es preocupante a comienzos de este siglo.

Los procesos de evaluación individual e institucional deben facilitarse. Un tiempo importante del trabajo académico es absorbido por la presentación de informes de proyectos, financiados por la Udelar o por terceros, o en la elaboración de propuestas para distintas ventanillas ante la incertidumbre de contar con los recursos básicos para dar continuidad a programas de investigación. Parte de las transformaciones de gestión profundas de la Universidad radican en simplificar de procesos, evitar la fragmentación de los programas de investigación por la vía de la necesidad de acumular distintas líneas de financiamiento y asegurar el uso de criterios de calidad rigurosos y dispositivos de recolección de información eficientes.

Ampliar el espectro de futuros investigadores en todas las áreas del conocimiento y la cultura es una necesidad nacional, pero alcanzar ese objetivo implica fomentar y entusiasmar a los estudiantes desde tempranas etapas de su formación, despertando la inquietud por una trayectoria profesional centrada en actividades con improntas de creación de conocimiento. Los esfuerzos por incorporar experiencias tempranas de investigación durante la formación de grado deben sostenerse, tanto en programas centrales como en cambios de enfoques de la propia enseñanza, que incorporen la reflexión crítica como insumos centrales. La innovación continua, fundada en reflexiones críticas amplias, debería ser la norma en la Universidad.

Un tema importante que enfrenta la Udelar, producto de su propio peso en el entramado de instituciones de investigación, es la perspectiva de que sus egresados de posgrado tienen de acceder a una trayectoria laboral rica y articulada con las necesidades del país. No todos los graduados pueden, quieren o deben desarrollar sus capacidades en el ámbito de la Universidad. Uno de los problemas de política pública que enfrenta el país es cómo generar espacios donde las capacidades adquiridas por parte de los posgraduados no se pierdan en la subutilización o en la migración. Uruguay debe abrir oportunidades de trabajo creativo fuera del ámbito académico a quienes adquieren formación altamente calificada y la Udelar debe trabajar para impulsar políticas públicas que alienten la creación de estos espacios.

IV. La imprescindible construcción de un Sistema de Educación Pública Terciaria y Superior

Por más que desde ámbitos gubernamentales se reivindique la existencia de un Sistema de Educación Pública Terciaria y Superior, su funcionamiento efectivo es escaso en la práctica cotidiana e inoperante con respecto a la planificación estratégica. Prueba de ello es la creación de dos universidades públicas sin una reflexión explícita sobre su rol específico en el marco del sistema. ¿Qué papel les cabe a la Universidad Tecnológica del Uruguay (Utec) o a la futura Universidad de la Educación (Uned) en la generalización de la educación universitaria? ¿Cómo dialoga la investigación que se espera desarrollar en dichas instituciones con los programas de la Universidad de la República? ¿Cuáles son los vasos comunicantes efectivos para permitir la circulación de docentes y estudiantes en el sistema?

Los sistemas de educación superior implican que diversas instituciones interactúen y complementen esfuerzos para alcanzar objetivos, como el impulso a la investigación de calidad en un amplio espectro de áreas del conocimiento y la democratización en el acceso a la formación universitaria. Sin embargo, las principales innovaciones institucionales de los últimos años implican la creación de una universidad tecnológica, que desarrolla un enfoque altamente selectivo al ingreso de los estudiantes, y de una universidad centrada en la formación de recursos humanos para un campo específico, la educación. Ambos enfoques son válidos, pero la ausencia de reflexión y discusión abierta sobre el diseño del Sistema de Educación Pública Terciaria y Superior deja a la Udelar como el único actor institucional responsable de una oferta abierta y disciplinariamente heterogénea de educación universitaria, como única puerta de acceso amplia a la formación superior.

En 2007 la Udelar resolvió con claridad que, en una lógica de desarrollo sistémico, no pretendía el ejercicio monopólico de la enseñanza y la investigación a nivel superior. Profundizar y ampliar la generación de conocimiento a un alto nivel y democratizar el acceso a la enseñanza superior requiere de varios actores públicos, conectados y coordinados. El nuevo escenario obliga a plantear como elemento central de la agenda la coordinación estrecha entre las distintas instituciones que ya existen y las que puedan surgir. La construcción de un sistema no puede descansar en establecer mecanismos de coordinación a posteriori, sino en el diseño de objetivos coherentes y compatibles, con una elaboración del papel de cada institución transparente, única alternativa para contar con un sistema universitario público coherente. Un sistema presupone navegabilidad fluida de los estudiantes sin trabas burocráticas o diseños curriculares que la restrinjan, capacidad para formular proyectos conjuntos entre las instituciones participantes, y compartir recursos humanos y físicos para mejorar el funcionamiento global de la educación superior pública. Mucho camino queda para recorrer y la Universidad debe mostrar voluntad de avanzar e iniciativa constructiva.

Nuestra historia de apertura y libertad al ingreso, poco frecuente en el contexto internacional, es un capital político institucional sustantivo para dar un nuevo impulso a la democratización de la educación superior. La importancia relativa de la Udelar en la producción científica del país constituye un valioso soporte para contribuir a una expansión decidida de las capacidades nacionales para generar conocimiento e integrarse dinámica y activamente en las redes internacionales, evitando lógicas de subordinación y dependencia científica y cultural. La vitalidad de la vida democrática interna es una condicionante de primer orden para evitar encapsulamientos temáticos y la definición de una agenda universitaria amplia y comprometida con el país, evitando que pequeños grupos se apropien de las grandes definiciones. Una universidad abierta y en movimiento necesita de más discusión, elaboración y participación.

V. Hacia la generalización de la educación terciaria y superior

Cada vez más, el acceso a la educación superior es un condicionante de las posibilidades efectivas que las personas tienen a lo largo de su ciclo de vida, del grado de cohesión social imperante, de las posibilidades efectivas de alentar la movilidad social bajo un paradigma de desarrollo inclusivo, de la capacidad para de participar en sociedades abiertas y cosmopolitas. Las viejas concepciones elitistas que asumen a la educación superior como un espacio de privilegio al que pueden acceder solo los más dotados (ya sea por supuestas capacidades innatas o por derroteros vitales más favorecidos) desconocen la urgente necesidad de democratizar el acceso al conocimiento y las tendencias internacionales al respecto, donde las diferencias en el acervo de conocimiento a disposición de individuos y colectivos constituyen una piedra angular en las relaciones de poder y de posibilidades efectivas de construir bases sólidas para una vida republicana sostenida en la equidad y el potenciamiento de la capacidad creativa de todos los ciudadanos. En el siglo XXI, el acceso a una educación superior de calidad no puede constituir un privilegio sino un derecho.

No es casual ni anecdótica la emergencia de la educación superior como tópico central de la discusión y confrontación política en el escenario internacional. El derecho a una educación superior de calidad tensiona el debate en países tan distintos como Estados Unidos, el Reino Unido, España o Chile, resultado tangible de la importancia que adquiere la educación superior como mecanismo de movilidad social.

El país enfrenta un problema de base, asociado al estancamiento del egreso de educación media. Sobre este aspecto, la Udelar puede y debe colaborar en la conformación efectiva de un sistema de educación pública, pero no es la principal responsable institucional. Sin embargo, sí es responsabilidad institucional de la Udelar abatir la desvinculación y el abandono de aquellos estudiantes que arriban a la Universidad pero no encuentran en ella un espacio educativo amigable, capaz de generar a partir de puntos de partida heterogéneos —de contextos familiares, de formaciones previas, etc.— ofertas de trayectorias articuladas y coherentes que permitan avanzar sistemáticamente en la formación terciaria.

Para avanzar en la generalización de la educación terciaria y superior, un primer paso es mejorar la capacidad para abatir sistemáticamente la proporción de estudiantes que no logran culminar la formación de grado, entendiendo que la desvinculación no es un problema individual sino una responsabilidad institucional. Los enfoques que asocian la problemática del abandono a carencias previas suelen ocultar las responsabilidades universitarias en el diseño de espacios capaces de albergar y potenciar a estudiantes provenientes de contextos y experiencias previas muy distintas. Estrategias monocordes de enseñanza reproducen inequidades y no permiten el ejercicio real del derecho a una formación de calidad.

Es un objetivo complejo, que requiere enfoques multifacéticos. Implica elaborar respuestas para ampliar el acceso y mejorar la retención, a la vez que se mejora la calidad académica. Estos objetivos pueden entrar en tensión y en algunas experiencias internacionales colisionan. Por ejemplo, esto sucede cuando la ampliación del acceso se basa en nuevas instituciones que se especializan en estudiantes provenientes de contextos más adversos, mientras que las universidades preexistentes absorben a los estudiantes más favorecidos. Ese no ha sido ni puede ser el camino de la Udelar. Las respuestas deben elaborarse sobre la base de brindar trayectorias y herramientas diferentes para adquirir conocimientos análogos.

Un punto de partida ineludible es reconocer los avances obtenidos desde 2005 a la fecha. Luego de un estancamiento en la década del noventa —el promedio anual de estudiantes que egresaban pasó de 3358 en el trienio 1990-1992 a 3671 en el trienio 2000-2002— la Universidad ha logrado prácticamente duplicar este guarismo, alcanzado un promedio de 6412 estudiantes egresados entre 2014 y 2016.

En estos resultados se reflejan varios programas y políticas institucionales, entre los cuales los cambios en los planes de estudios sostenidos en la nueva Ordenanza de Estudios de Grado cumplieron un papel relevante.

Continuar avanzando en esta dimensión implica profundizar y sostener el ritmo en procesos de modificación de las estructuras curriculares de formación de grado y posgrado, evaluando simultáneamente lo hecho. Es una agenda que debe volver a focalizar sobre criterios de tránsito dentro de la Udelar entre distintas carreras y sobre la articulación de la formación de pregrado, grado y posgrado. Un eje central es evitar compartimentos estancos y formaciones tubulares que limiten la movilidad horizontal entre carreras, pero también corregir errores de diseño o dirección académica que hayan llevado a configuraciones de formación cuya coherencia formativa no sea clara. La creditización y la flexibilización habilitan distintas trayectorias formativas, pero estas no pueden conformarse al azar y sin dirección académica.

Pensar en diseños de ingreso y tránsitos alternativos emerge como una agenda consistente con los cambios amparados en la ordenanza. Nuevos planes de estudio permiten tránsitos más flexibles entre carreras, pero si la forma dominante de ingreso a la formación de grado continúa funcionando a través de los servicios, la diversidad de trayectorias posibles queda acotada. En el marco del desarrollo de la Universidad en el interior se ha experimentado con otros esquemas, como los Ciclos Iniciales Optativos (CIO), estrategia que requiere ser evaluada y ajustada. Sin embargo, también requiere evaluación la pertinencia de inicios de la trayectoria formativa a partir de servicios y carreras, como es el formato tradicional e histórico.

Las modificaciones curriculares deben estar acompañadas de programas institucionales ya existentes o a crear, que diversifiquen trayectorias formativas en función de requerimientos de conocimientos disciplinarios básicos y de los intereses estudiantiles, con una fuerte mejora de los procesos de acompañamiento en el tránsito desde la enseñanza media a la formación terciaria y superior. En esta área, los problemas de diseño son medulares. La literatura académica que evalúa el impacto de distintos dispositivos sobre la continuidad de los estudios terciarios encuentra resultados positivos pero heterogéneos: no cualquier intervención en cualquier momento del ciclo formativo es adecuada. Por ejemplo, los resultados son más alentadores cuando las políticas de acompañamiento se realizan más temprano y el acceso a ellas no descansa en la voluntad individual del estudiante. Diseñar y evaluar cada programa es un requerimiento básico para la institucionalización de estas políticas, incluyendo en el proceso la necesidad de su reformulación o transformación radical, si fuera necesario. La Udelar ha avanzado en la instrumentación de programas de esta naturaleza —tutorías entre pares, cursados diferenciados— pero no así en su evaluación sistemática. Es necesario procesar una discusión seria que nos permita transitar hacia su generalización rigurosa, basada en procesos de monitoreo, evaluación y rediseño sistemáticos.

VI. Descentralización

La descentralización universitaria combina nuevas ofertas de grado y posgrado con el desarrollo de capacidades de investigación en el territorio. Ambas facetas no son separables, sino a riesgo de sacrificar calidad y profundidad y construir una “oferta de segunda”. En la apuesta a la democratización del acceso a la educación terciaria, es necesario volver a retomar una agenda que implique un ritmo sostenido de transformaciones. Los avances son tangibles y su concreción en tiempos más que razonables es un activo de la Udelar. Sin embargo, el estancamiento de la agenda es también evidente, y varios de estos problemas fueron mencionados en diferentes partes de este documento.

Los universitarios deberíamos ser plenamente conscientes de dos realidades. En primer lugar, entre 2010 y 2016 las inscripciones de estudiantes a los servicios universitarios se incrementaron un 28% (17684 en 2008, 24876 en el año 2016), mientras que el aumento en el interior superó el 170%. En segundo lugar, pese a la concreción de la UTEC con un foco exclusivo en el interior del país, la Udelar no sólo da cuenta de la mayor parte de los estudiantes de educación terciaria y superior en el interior, sino que también es el principal motor de la expansión de la oferta educativa. Según los anuarios estadísticos del MEC, en 2016 un total de 4892 estudiantes comenzaron estudios universitarios en el Interior, 4350 de los cuales lo hicieron en la Udelar. En 2011, el total de estudiantes universitarios de ingreso fuera de Montevideo eran sólo 2177 y 1795 lo hicieron en la Udelar. La expansión de la oferta educativa universitaria en el país es fruto, esencialmente, de las políticas de la Universidad de la República y de su vocación de apertura al ingreso.

En este contexto, la agenda institucional de descentralización muestra un estancamiento preocupante, con fragilidades de distinto tenor que se perpetúan en el tiempo e indefiniciones sustantivas. Es el momento de avanzar en el desarrollo y consolidación de algunas estructuras institucionales y modificación de otras, incluyendo la discusión sobre la pertinencia de un nuevo prorrectorado de Descentralización u otros arreglos institucionales superadores del actual funcionamiento de la CCI. La evaluación de procesos y resultados obtenidos por subprogramas y líneas específicas –desde cada PDU hasta las carreras de grado–, junto con la determinación de fortalezas, y el reconocimiento de las singularidades y complejidades regionales que suponen desarrollar enseñanza e investigación de alta calidad en todo el territorio nacional, son insumos cruciales en la identificación de las trayectorias de desarrollo posibles y la consolidación de una experiencia innovadora.

VII. Posgrados

Un capítulo especial merece la articulación de los niveles de formación universitaria. La Udelar cuenta con una oferta amplia y diversa de posgrados, anclados en arreglos normativos e institucionales de distinta naturaleza. Facilitar los procesos de formación de posgrado en condiciones adecuadas implica profundizar algunas líneas ya existentes, como sistemas de becas que permitan una alta dedicación al estudio, e innovar en otras.

Una tarea relevante es revisar niveles de superposición entre los posgrados, duplicación de programas, posibilidad de utilización de recursos académicos conjuntos y diseño de ofertas de calidad a nivel de doctorado en todas las áreas del conocimiento. Presupone, también, promover la colaboración sistemática con universidades del extranjero, bajo la mayor diversidad de modalidades posible.

La CAP ha cumplido un rol importante como ámbito central que construye bases mínimas de requerimientos que aseguran calidad académica. No obstante, el acceso a las ofertas de formación de posgrado requiere un esfuerzo relevante y articulado con múltiples actores. En algunos servicios, los posgrados son sostenidos por grupos reducidos de docentes, con vínculos débiles con las estructuras académicas —institutos y departamentos— e incluso con mecanismos de remuneración diferenciados. En otros, los cupos constituyen una limitante de primer orden, por lo que se requiere identificar el tipo de política que podría actuar sobre ellos sin afectar la calidad académica. Es imprescindible continuar las evaluaciones internas y externas periódicas de todas las ofertas de posgrado, como ejercicio de autorreflexión para la mejora de los programas y mecanismos que eviten el anquilosamiento, transformando en información pública la situación efectiva del conjunto de la oferta de posgrados.

A la vez que se promueve la calidad académica de los posgrados de la Universidad, se deben fomentar alternativas de formación internacionales. En este marco, es deseable pensar en un sistema de becas en programas de fuera del país, incluyendo doctorados «sándwich», que se adapte a las posibilidades efectivas de un segmento del cuerpo docente y de egresados para acceder a una formación de alto nivel.

La relevancia de los posgrados en la agenda requiere pensar también su ubicación en el andamiaje institucional central. La CAP, que ha cumplido un papel central asegurando estándares de calidad e impulsando políticas de fomento de distinta índole, requiere definiciones precisas que la jerarquicen y definan sus mecanismos de integración, recurriendo a mecanismos similares a otras comisiones centrales como los que regulan a la Comisión Central de Dedicación Total.

VIII. Extensión y relacionamiento con el Medio

Los últimos años han sido testigos de un proceso de discusión ríspida sobre la Extensión, tanto en aspectos vinculados a su estructura como en la demarcación de sus objetivos y prácticas. Los debates pusieron de manifiesto dificultades importantes, a la vez que propiciaron falsas dicotomías, que influyen en las características de la Extensión como función universitaria. Contraponer el desarrollo de equipos centrales o programas plataforma al desarrollo de la Extensión a nivel de los servicios es un error conceptual. Experiencias recientes, como la educación bajo condiciones de privación de libertad, muestran con claridad los límites de pensar la Extensión como una práctica exclusiva de los servicios. Sin instancias centrales que sistematicen, asuman el rol de articuladores con terceros y promuevan la colaboración transversal en la Universidad, una práctica potencialmente rica puede diluirse en la intrascendencia o en la figuración nominativa, sin capacidad real de ser parte de un proceso de transformación. Promover la pluralidad de enfoques y la calidad académica continúa siendo parte de una agenda inconclusa, pero necesaria para demarcar el espacio de articulación integral entre las distintas funciones.

IX. Hospital de Clínicas

Un tema específico de la agenda universitaria es, indudablemente, el Hospital de Clínicas. El Hospital atraviesa una situación crítica desde hace décadas y urge definir con precisión su papel en el marco del Sistema Nacional Integrado de Salud (SNIS). Hasta la fecha, el vínculo con la Administración de Servicios de Salud del Estado (ASSE) ha sido ad hoc, con la transferencia de pequeños montos de recursos anuales, muy lejano al papel efectivo que el Hospital de Clínicas cumple como prestador de servicios de salud. Son imprescindibles intervenciones de infraestructura —la Udelar cuenta con un proyecto de refuncionalización recientemente aprobado—, pero también se requiere un acuerdo con las autoridades nacionales, en el que, a partir de la demarcación de su rol específico, se definan mecanismos de transferencia de recursos y de complementariedad en la gestión, con la finalidad de brindar una atención sanitaria de calidad, continuar sosteniendo la formación superior en salud y combatir las asimetrías generadas con respecto a los restantes prestadores públicos. En este plano, la Udelar no puede mantenerse en un rol pasivo, sino que debe plantear, en una discusión inmediata con el Poder Ejecutivo, la demarcación del conjunto de opciones posibles.

X. Bienestar

Los programas de promoción del bienestar de trabajadores y estudiantes han sido una señal de identidad de la Universidad. Los comedores universitarios, la preocupación por la residencia de estudiantes fuera de su lugar de origen, las becas económicas y de transporte, entre otros, son dispositivos que integran la red de provisión de bienestar institucionalizada desde hace décadas. Sin embargo, la ampliación y diversificación del demos universitario, la presencia de otros actores institucionales —becas del Fondo de Solidaridad, hogares estudiantiles como el proyectado en Tacuarembó— y la propia consolidación del desarrollo universitario en el interior, requieren repensar la pertinencia del actual enfoque. Existen vacíos apreciables, como la ausencia de sistemas de cuidados universitarios, que dificultan la efectivización del derecho al estudio y al trabajo universitario en condiciones adecuadas.

XI. Monitoreo, evaluación, racionalización

En la Universidad conviven centenares de programas y decenas de ámbitos de decisión. La definición de la asignación de recursos a ciertas finalidades y su ejecución efectiva descansan en espacios muchas veces lejanos. En algunos casos, como los programas CSIC, su seguimiento —incorporando algunos criterios de evaluación— se encuentra establecido. En otros, el seguimiento y la evaluación no son etapas consolidadas.

La utilización por parte de los servicios de recursos asignados a finalidades específicas no está sujeto a un monitoreo completo, como tampoco la evaluación de sus resultados. Un fenómeno similar sucede con otros programas centrales. Sin embargo, sin monitoreo ni evaluación sistemáticas y libres de sesgo es impensable procesar una racionalización adecuada de proyectos y programas. El resultante es la continuidad de líneas cuya pertinencia no es clara o que se asume como dada en la mayoría de los casos, así como también la desarticulación de otras líneas sin una base informacional sólida o basada en preconceptos.

La Udelar debe monitorear y evaluar sus políticas. Con demasiada frecuencia el monitoreo consiste en relevamientos de información sin sistematicidad y la evaluación suele estar ausente. La identificación de resultados no deseables no es un castigo ni puede implicar abandonar los objetivos sustantivos, sino que puede ayudar a reorientar prácticas, objetivos y políticas. Sin embargo, la institucionalización de estos aspectos tiene como prerrequisito la confianza política, puesto que el riesgo de utilizar el instrumento como parte de una estrategia de «lucha redistributiva» está latente. Construir confianza política implica, por supuesto, reasignar fondos pero preservar las prioridades de su asignación original. Por ejemplo, luego del despliegue de la estrategia de descentralización urge evaluar el resultado efectivo de los PDU, la calidad, las carreras, etc. De esa evaluación surgirá un conjunto amplio de «éxitos», pero también se identificarán «fracasos». Si estos últimos son usados como excusa para debilitar la asignación presupuestal asociada a la descentralización, la resistencia a la evaluación será una respuesta natural de los colectivos que han apostado a radicarse y consolidar redes académicas fuera de Montevideo. La respuesta correcta es reasignar para fortalecer la propia descentralización, a partir de criterios lejanos a la autocomplacencia y de conocimiento público. Mucho puede la Udelar avanzar en racionalización sobre la base de evaluaciones solventes.

Una última reflexión que hace, también, a las condiciones básicas para el desarrollo de actividades creativas: contar con información confiable y periódica es imprescindible para la evaluación, el monitoreo, la corrección, la revisión periódica y el control político e institucional del grado de avance y cumplimento los objetivos planteados. No obstante, las carencias de información llevan con demasiada frecuencia a una exigencia de carga de trabajo burocrático sobre estudiantes, funcionarios no docentes y docentes. Ejemplos de esto son la solicitud de informes ad hoc, el llenado de formularios y otras actividades no centrales que frecuentemente absorben tiempos y esfuerzos no deseables. La Udelar debe asegurar, a través de la constitución de sistemas de gestión transversal realmente sólidos, sistemas de información cuya alimentación resulte lo más automática posible y cuyos protocolos de relevamiento descansen en registros administrativos y datos abiertos. Muchas veces, los servicios y otras entidades universitarias solicitan la misma información en formatos distintos en varias oportunidades. Avanzar en la construcción de sistemas de información robustos, amigables y fáciles de alimentar puede parecer un tópico menor, pero también hace a la calidad de la toma de decisiones y de las condiciones de trabajo y estudio.

XII. A modo de cierre

Este documento tiene como finalidad ser un insumo para la discusión y, por tanto, para la elaboración colectiva. La Universidad necesita discutir sobre su futuro, que incide también en el futuro del país. Esta es razón más que suficiente para buscar el entusiasmo y el compromiso individual y colectivo en pos de definir estrategias de cambio que quiebren funcionamientos inerciales y permitan nuevos desarrollos. No es, ni puede ser, taxativo ni definitivo.

La Universidad no puede esbozar una reivindicación acrítica de sus diseños institucionales, vocación integradora y aportes a la creación de conocimiento, ni tampoco señalar como única fuente responsable de las dificultades para el desarrollo universitario a las carencias presupuestales. No debemos inhibir la discusión profunda, participativa y resolutiva sobre problemas de funcionamiento institucional que se han vuelto disfuncionales, para alcanzar metas tangibles ni para procesar cambios en la asignación interna de recursos en función de criterios transparentes, donde la evaluación sistemática de los resultados y la pertinencia de los diversos programas universitarios debe ocupar un lugar privilegiado. Que una institución universitaria tome decisiones sin una base informacional robusta y analíticamente seria es un mal síntoma de su salud académica.

Una última observación general, que no hace a objetivos programáticos sino procedimentales: ninguna transformación profunda y democrática puede transitar bajo un clima de crispación interno. En los últimos años, se ha recurrido con demasiada frecuencia a la confrontación ríspida y a la adjetivación de personas y grupos como mecanismo para desacreditar opiniones e imponer posiciones. En algunos casos, esos caminos pueden estar motivados por objetivos de grupos reducidos que poco tienen que ver con los fines de fomentar la creación y democratización endógena de conocimiento avanzado. En otros, puede tratarse de una táctica de corto plazo aceptada como medio para fines supuestamente loables. Es un camino esterilizante, que abre brechas y dificulta el ejercicio efectivo de la argumentación y la contraposición como fuentes de síntesis institucionales creativas. La Universidad necesita intercambios profundos y complejos sobre temas donde no existen unanimidades. Crear las condiciones para discusiones fermentales depende también de la instauración de un clima de respeto generalizado.